Contaminación acústica

¿A qué nos referimos con contaminación acústica?

Son múltiples las definiciones empleadas para describir el complejo fenómeno del ruido, se habla de "sonido o conjunto de sonidos desagradables, inesperados o molestos", "conjunto confuso de sonidos no deseados" o "sensación auditiva desagradable o molesta", por citar algunas de las definiciones más utilizadas. En cualquier caso, el ruido siempre aparece vinculado a una sensación desagradable o incomoda, constituyendo, en este sentido, una particular forma de contaminación del medio ambiente, cuyos efectos sobre la calidad de vida y la salud humana son patentes.

Parecidos términos utilizan las normas encargadas de controlar este fenómeno moderno. Así, la Directiva 2002/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de junio de 2002, sobre evaluación y gestión del ruido ambiental lo define como "el sonido exterior no deseado o nocivo generado por las actividades humanas, incluido el ruido emitido por los medios de transporte, por el tráfico rodado, ferroviario y aéreo y por emplazamientos de actividades industriales...".

La Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, nos habla de la contaminación acústica como "la presencia en el ambiente de ruidos y vibraciones, cualquiera que sea el emisor acústico que los origine, que impliquen molestia, riesgo o daño para las personas, para el desarrollo de sus actividades o para los bienes de cualquier naturaleza, o que causen efectos significativos sobre el medio ambiente". Las comunidades autónomas, por su parte, también se adhieren a estos conceptos, sirva como ejemplo la Ley 16/2002, de 28 de junio, de protección contra la contaminación acústica de Cataluña, que define el ruido como "contaminación acústica que consiste en una mezcla compleja de sonidos de frecuencias diferentes, que produce una sensación auditiva considerada molesta o incómoda y que con el paso del tiempo y por efecto de su reiteración puede resultar perjudicial para la salud de las personas".

En cualquier caso, todas las definiciones expuestas intentan resaltar la naturaleza objetiva del ruido, que contrasta con el más tradicional concepto subjetivo de molestia, empleado de manera principal por la legislación civil. En éste la contaminación acústica, inmisión sonora o ruido, no dependen de los niveles de decibelios que emite el agente contaminante, sino de la sensación molesta que provoca en el receptor. El ruido es un intruso inmaterial y como tal debe eliminarse cuando se convierte en agresor, y esta agresión se materializa cuando la inmisión se hace intolerable, por ser contraria al normal uso de las cosas. La calificación civil de las actividades como molestas es independiente del alcance o significado que pudiera atribuírseles en la esfera administrativa (Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 1989) y, por tanto, del resultado de los requisitos administrativos, no hallándose vinculados los tribunales civiles por la conceptuación que merezcan en aplicación de ordenanzas municipales y reglamentos administrativos.

Además, todas estas consideraciones nos llevan a afirmar que el ruido es un fenómeno a caballo entre el medio ambiente y la salud, y responde, por tanto, a diferentes argumentos materiales y competenciales que es necesario tener presente. De hecho, la propia exposición de motivos de la Ley del Ruido establece que, en la legislación española, el mandato constitucional de proteger la salud (artículo 43 Constitución) y el medio ambiente (artículo 45 Constitución) engloban en su alcance la protección contra la contaminación acústica. Asimismo, esta amplitud de efectos encuentra apoyo en algunos derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, entre otros, el derecho a la intimidad personal y familiar consagrado en el artículo 18.1. En esta línea de doble argumento, algunas comunidades autónomas utilizan como principal título competencial de sus normas sobre contaminación acústica el medio ambiente (artículo 149.1.23), mientras otras optan por la sanidad (artículo 149.1.16). Este último es el caso, por ejemplo, del Decreto 19/1997, de 4 de febrero, sobre ruidos y vibraciones de la Comunidad Autónoma de Extremadura, que utiliza la Ley General de Sanidad para dar cobertura legal a todo el sistema sancionador en materia de ruidos.

¿Cuáles son las normas más destacables en materia de contaminación acústica?

Veamos los diferentes ámbitos normativos en la regulación del ruido:

El Derecho internacional

Son escasas las referencias internacionales sobre el ruido. La predominante naturaleza local del fenómeno acústico dificulta, probablemente, un encaje en los objetivos de las normas internacionales. De cualquier forma, se pueden destacar algunos elementos de regulación internacional, es el caso del Convenio sobre aviación civil (Chicago, 1944) o el Acuerdo sobre homologación de vehículos de motor (Ginebra, 1958).

A través de la aplicación del Convenio europeo de derechos humanos (Roma, 1950) se vincula la violación de derechos a las molestias derivadas de los ruidos producidos en aeropuertos británicos, en un campo de tiro alemán y en una depuradora de aguas en España.

El Derecho comunitario europeo

Los Tratados constitutivos

Aun siendo relevantes los elementos ambientales introducidos por el Acta única, todo el sistema comunitario ambiental se verá consolidado con la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea. En éste las referencias a la protección ambiental constituyen una piedra angular de todo el sistema normativo.

En concreto, y en la versión consolidada tras la modificación del Tratado de Ámsterdam de 2 de octubre de 1997, el artículo 2 establece de forma expresa que la Comunidad tendrá por misión promover (...) un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad (...) un crecimiento (...) un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida...

Las innovaciones que se producen a través de este artículo 2 del Tratado de Ámsterdam son significativas. Destaca, inicialmente, la afirmación de que el "crecimiento económico de la Unión europea deber ser sostenible", admitiéndose, de esta forma, un concepto que había sido empleado de forma implícita, pero que nunca había contado con un reflejo normativo expreso. Este crecimiento sostenible debe respetar, además, el medio ambiente, los recursos naturales y la salud de los ciudadanos, convirtiéndose en uno de los objetivos prioritarios de la Comunidad europea. Se introduce, asimismo, el concepto de calidad de vida (en concreto, su elevación de nivel), que tanta relación tiene con el control de la contaminación acústica y el ruido.

En esta misma línea innovadora, el artículo 6 del Tratado de Ámsterdam considera que la variable ambiental tiene que tener un reflejo expreso en todas las políticas comunitarias (infraestructuras, agricultura, industria, turismo...). El Tratado reafirma especialmente este principio, desde el momento en que indica que las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las demás políticas de la Comunidad.

Estas proclamaciones generales que realizan los artículos 2 y 6 del Tratado de Ámsterdam, finalmente, en el Título XIX. Aquí, y en referencia directa a los objetivos de la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente, el artículo 174 destaca dos aspectos que nos parecen importantes. En primer lugar, el Tratado sigue manteniendo la utilización racional de los recursos naturales como elemento nuclear de la política medio ambiental (la utilización prudente y racional de los recursos naturales) y, en segundo lugar, se introduce el concepto de protección de la salud de las personas como uno de los objetivos prioritarios de la política ambiental (la protección de la salud de las personas). Seguidamente, en su apartado 2 del Tratado de Ámsterdam, establece que la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad. Se basará en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma y en el principio de quien contamina paga.

Son muchas las posibilidades que estos principios generales comunitarios ofrecen al control e intervención de la contaminación acústica, más aún si queda advertida la posibilidad que tienen los ciudadanos de invocar directamente ante los órganos jurisdiccionales nacionales este Derecho básico comunitario, posibilidad proclamada por el Tribunal de Justicia de la Comunidades, por primera vez, en el asunto Van Gend y Loos, de 5 de febrero de 1963 (26/1962). La Comunidad, sostiene el Tribunal, constituye un nuevo ordenamiento jurídico, cuyos sujetos son no sólo los Estados miembros, sino también los ciudadanos. Especialmente llamativa resultó, en este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de diciembre de 1988 cuando aborda la eficacia directa del Tratado.

El Derecho comunitario derivado

El Derecho comunitario europeo ha tenido una tendencia tradicional a regular el ruido en relación con actividades muy concretas. Así, el nutrido cuerpo de directivas en materia de ruidos se orienta al establecimiento de niveles de emisión de diversos y variados ingenios. En este sentido se pueden destacar Directivas sobre maquinarias y materiales utilizados en obras de construcción, vehículos, aparatos domésticos o máquinas de uso al aire libre, por citar algunos supuestos. Esta modalidad de regulación sectorial y detallada del ruido ha sido objeto de diversas críticas, que se sustentan en el escaso efecto de las medidas y el origen no ambiental de los intereses en conflicto.

No obstante, la situación cambia radicalmente con la aprobación de la Directiva 2002/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de junio de 2002, sobre evaluación y gestión del ruido ambiental, norma que constituye un referente básico, coherente e integrado, de la política comunitaria en esta materia. La trasposición de esta Directiva se realiza en España a través de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido.

El Derecho estatal

La naturaleza compleja que presenta el ruido hace que tenga especial dificultad sistematizar todas las normas que lo regulan, especialmente en el ámbito estatal. En este sentido, y por introducir algún tipo de orden en la exposición, las normas estatales se pueden clasificar por su carácter general o especial.

Normas de carácter general

La más clásica se vincula al Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas de 1961. Este Reglamento ha quedado sin embargo sustituido en muchas comunidades autónomas por otras normas, manteniendo, en todo caso, el carácter supletorio que le otorga su naturaleza de legislación básica del Estado en materia de medio ambiente (véase, por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de abril de 1993).

La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, se constituye como otro elemento normativo básico en la regulación del ruido, especialmente por las posibilidades de intervención que ofrece a las entidades locales.

De cualquier manera, y a pesar de los antecedentes expuestos, el ruido carecía de una norma general de ámbito estatal. Los trabajos de la Unión europea condujeron a la adopción de la Directiva 2002/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de junio de 2002, sobre evaluación y gestión del ruido ambiental. La Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, responde a esa carencia y constituye, sin ninguna duda, un punto de inflexión en la regulación del ruido.

Las novedades normativas son diversas, ofreciendo un nuevo ámbito de regulación de la materia. En breve resumen podemos destacar las siguientes.

Comienza la Ley por enunciar el propósito genérico de prevenir, vigilar y reducir la contaminación acústica, todo ello a fin de evitar daños para la salud, los bienes y el medio ambiente. El ámbito de aplicación de la Ley se delimita, desde el punto de vista subjetivo, por referencia a todos los emisores acústicos de cualquier índole, excluyéndose no obstante la contaminación acústica generada por algunos de ellos. Ha de tenerse en cuenta que, a los efectos de la ley, el concepto de emisor acústico se refiere a cualquier actividad, infraestructura, equipo, maquinaria o comportamiento que genere contaminación acústica.

La Ley regula las llamadas áreas acústicas. Se trata de zonas del territorio que comparten idénticos objetivos de calidad acústica. Las comunidades autónomas gozan de competencias para fijar los tipos de áreas acústicas, clasificadas en atención al uso predominante del suelo, pero esta Ley marca la tipología mínima de aquéllos, y el Gobierno deberá establecer reglamentariamente los criterios a emplear en su delimitación. La representación gráfica de las áreas acústicas sobre el territorio dará lugar a la cartografía de los objetivos de calidad acústica. En la Ley, los mapas resultantes de esta representación gráfica se conciben como instrumento importante para facilitar la aplicación de los valores límite de emisión e inmisión que ha de determinar el Gobierno. En cada área acústica, deberán respetarse los valores límite que hagan posible el cumplimiento de los correspondientes objetivos de calidad acústica.

Los desarrollos de la Ley han sido hechos por el Real Decreto 1513/2005, de 16 de diciembre que se desarrolla la Ley 37/2003, de 17 de noviembre y el Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre desarrolla la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, en lo referente a zonificación acústica, objetivos de calidad y emisiones acústicas.

Normas de carácter sectorial

Son frecuentes las referencias que la legislación sectorial realiza a la contaminación acústica, en relación con los diferentes ámbitos de actuación que se contemplan en cada una de ellas. Veamos algunos de los ejemplos más destacados.

La legislación industrial tiene una trascendental incidencia en la materia que tratamos. Un número muy considerable de sectores de la industria tienen como finalidad producir bienes generadores de contaminación sonora, y cada uno de ellos reunirá una problemática particular. Además, la propia actividad productiva constituye una potencial fuente de ruidos. En términos generales, la Ley de Industria de 16 de julio de 1992 recoge como uno de sus fines la promoción de la seguridad y la calidad ambiental (artículo 2.3). Así, las instalaciones industriales de alto riesgo contaminante o nocivas para las personas, la flora, fauna, bienes y medio ambiente que se determinen reglamentariamente deben adecuar su actividad y la prevención de los riesgos a lo que establezcan sus planes de seguridad, que se someterán a la aprobación y revisión periódica de la administración (artículo 11). Por lo que se refiere a cada uno de los sectores de actividad, el uso de máquinas al aire libre se regula en el Real Decreto 212/2002, de 22 de febrero, de emisiones sonoras en el entorno debidas a determinadas máquinas de uso al aire libre, que transpone la Directiva 2000/14/CE.

En lo que se refiere a los ruidos provocados por los vehículos de motor, el artículo 83.2 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, habilita a los agentes de la autoridad para inmovilizar el vehículo cuando supere el nivel de ruido reglamentariamente establecido.

Por su parte, el transporte aéreo constituye otro sector que genera una importante contaminación acústica, por lo que el Derecho ha procurado ordenar esta actividad y reducir en lo posible su incidencia negativa en la calidad de vida de las personas que viven en zonas especialmente sensibles. De este modo se ha procurado la evaluación en profundidad de la ubicación de los aeropuertos. En este orden, resulta de especial importancia una correcta planificación del territorio que separe adecuadamente los asentamientos urbanos de los propios aeropuertos y los pasillos aéreos. Junto a ello debe realizarse una evaluación de impacto ambiental de los proyectos de aeropuertos suficientemente exhaustiva como para permitir la elección de la mejor alternativa (Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea).

Otras normas de interés podrían ser la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación o la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana.

Por último, y como necesario desarrollo de la Ley debemos citar también el Real Decreto 1371/2007, de 19 de octubre, por el que se aprueba el documento básico «DB-HR Protección frente al ruido» del Código Técnico de la Edificación y se modifica el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación.

Las normas autonómicas y las ordenanzas municipales reguladoras del ruido

Las normas autonómicas

En primer lugar, destacar las Comunidades Autónomas que han establecido una regulación de la contaminación acústica mediante Ley. Es el caso de las siguientes Comunidades:

• - Galicia, mediante la Ley 7/1997, de 11 de agosto de 1997, de protección contra la contaminación acústica, norma que fue derogada por la Disposición Derogatoria única de la Ley 12/2011, de 26 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas, con el mandato expreso de que en el plazo de un año, la Xunta de Galicia debería aprobar un decreto en el que se incorporara al derecho autonómico la normativa europea y estatal básica en materia de contaminación acústica y se establecieran las normas adicionales de protección que sean oportunas; mandato que cristalizó en el Decreto 106/2015, de 9 de julio, sobre contaminación acústica de Galicia, vigente hoy en día.
• - Cataluña, Ley 16/2002, de 28 de junio, de protección contra la contaminación acústica.
• - Comunidad Valenciana, Ley 7/2002, de 3 de diciembre, de protección contra la contaminación acústica;
• - Illes Balears, Ley 1/2007, de 16 de marzo, contra la contaminación acústica de las Illes Balears.
• - Aragón, la Ley 7/2010, de 18 de noviembre, de protección contra la contaminación acústica de Aragón.
• - La Ley valenciana 7/2002 fue completada mediante el Decreto 104/2006, de 14 de julio, del Consell, de planificación y gestión en materia de contaminación acústica y el Decreto 266/2004, de 3 de diciembre, del Consell de la Generalitat, por el que se establecen normas de prevención y corrección de la contaminación acústica en relación con actividades, instalaciones, edificaciones, obras y servicios.
• - Y la Ley catalana 16/2002 ha sido desarrollada por el Decreto 176/2009, de 10 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 16/2002, de 28 de junio, de protección contra la contaminación acústica, y se adaptan sus anexos.

En un segundo lugar están las Comunidades Autónomas que regulan reglamentariamente esta materia. Al respecto hay que distinguir entre las Comunidades Autónomas cuyas normas reglamentarias desarrollan una ley autonómica en materia de medio ambiente o sanidad, es el supuesto, por ejemplo, de Andalucía, cuyo Decreto 6/2012, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Protección contra la Contaminación Acústica en Andalucía, y se modifica el Decreto 357/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para la Protección de la Calidad del Cielo Nocturno frente a la contaminación lumínica y el establecimiento de medidas de ahorro y eficiencia energética desarrolla la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, y aquellas otras que no tienen esa habilitación legal previa. Estas últimas han intentado buscar, en muchos casos, anclaje normativo en normas estatales preconstitucionales en materia de ruidos o actividades molestas.

Las ordenanzas municipales

Tradicionalmente los ayuntamientos han tenido amplias competencias en esta materia tanto el Reglamento de Servicios de las Entidades Locales como la Ley de Bases de Régimen Local les atribuyen competencias al respecto. Asimismo, la Ley General de Sanidad de 1986 señala como una de las responsabilidades mínimas de los Ayuntamientos el control sanitario de los "ruidos y vibraciones". Por tanto, serán las ordenanzas locales las que conformen el grueso de regulación sobre contaminación acústica.

Además, los tribunales han impuesto un deber de actuar de la administración municipal en esta materia interpretando, en forma amplia, sus competencias. De esta forma, pueden las ordenanzas establecer definiciones distintas a las establecidas en la norma autonómica y horarios distintos a los que surgen como consecuencia de la normativa de espectáculos (Sentencia Tribunal Superior de Justicia de Baleares de 25 de junio de 1999), así como adicionar medidas correctoras a las inicialmente establecidas (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 9 de febrero de 1999). Y, de otro lado, los tribunales, haciendo gala de una interpretación de las normas en relación con los derechos a la salud y al medio ambiente antes aludidos, no dudan en anular ordenanzas cuando las mismas son singularmente permisivas con ciertas actividades (campos de tiro) excluyéndolas del régimen general para permitir su operatividad (Sentencia TSJC (Sala de lo Contencioso-administrativo, 3ª) de 11 Mayo 2000 Nº rec. 1790/1996 Nº sent. 401/2000) o de obligar a actividades como el ruido de las campanas de una Iglesia a someterse a los límites sonoros fijados (Sentencia TSJCL (Sala de lo Contencioso-administrativo) de 1 Febrero 2002 Nº rec. 453/2000 Nº sent. 34/2002).

Asimismo, el Tribunal Supremo está determinando una posición más activa en la adopción de las medidas necesarias para preservar la tranquilidad ciudadana. En este sentido, ha habido pronunciamientos de nuestros tribunales fijando responsabilidad patrimonial a los Ayuntamientos "por su actitud pasiva de no adoptar las medidas adecuadas y necesarias para proteger los derechos del demandante al disfrute de su domicilio y al respeto a su vida familiar" (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 7 de marzo de 1997), en definitiva, por la inactividad de la Administración.

Advertir, finalmente, sobre una de las novedades de la Ley del Ruido. En concreto, su expresa previsión de que "las ordenanzas locales podrán tipificar infracciones" (artículos 28.5). La Ley se adelantó, de esta manera, a la reforma más amplia introducida en los nuevos artículos 139 a141 de la Ley 7/1985 por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local. Estos artículos forman el nuevo Título XI de la Ley denominado "Tipificación de las infracciones y sanciones por las entidades locales en determinadas materias".