Contrato administrativo de suministro

¿En qué consiste el contrato administrativo de suministro?

Suministrar es proveer a alguien de algo que necesita (Diccionario de la Real Academia Española, 22ª edición).

El significado jurídico del término no está lejos, como es de suponer, del común. El texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público presenta una extensa definición del contrato de suministro (artículo 16). Del mismo modo que lo hacían sus normas predecesoras, tras una definición la propia Ley enuncia una serie de acciones que tienen la consideración de suministro a efectos legales.

Pero la Ley ofrece un concepto muy amplio de contrato de suministro, porque lo que hace realmente es incluir dentro de esta categoría contractual a una serie de prestaciones que considera que deben estar sometidas al régimen jurídico de este contrato. Igualmente, por diversas razones, excluye alguna otra prestación a la que niega el carácter de contrato de suministro.

Así, el artículo 16 de la Ley de Contratos del Sector Público considera contratos de suministros estas acciones:

• - La adquisición, el arrendamiento financiero, o el arrendamiento, con o sin opción de compra, de productos o bienes muebles.
• - Aquellos en los que el empresario se obligue a entregar una pluralidad de bienes de forma sucesiva y por precio unitario sin que la cuantía total se defina con exactitud al tiempo de celebrar el contrato, por estar subordinadas las entregas a las necesidades del adquirente.
• - Los que tengan por objeto la adquisición y el arrendamiento de equipos y sistemas de telecomunicaciones o para el tratamiento de la información, sus dispositivos y programas, y la cesión del derecho de uso de estos últimos, a excepción de los contratos de adquisición de programas de ordenador desarrollados a medida, que se considerarán contratos de servicios.
• - Los de fabricación, por los que la cosa o cosas que hayan de ser entregadas por el empresario deban ser elaboradas con arreglo a características peculiares fijadas previamente por la entidad contratante, aun cuando ésta se obligue a aportar, total o parcialmente, los materiales precisos.
• - Los que tengan por objeto la adquisición de energía primaria o energía transformada.
• - Por el contrario, no tienen la consideración de contrato de suministro los contratos relativos a propiedades incorporales o valores negociables.

¿Cuál es su régimen jurídico?

Actualmente los contratos administrativos se rigen por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, que ha derogado el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, norma vigente desde el 16 de diciembre de 2011. Esta ley ha derogado a la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público que, a su vez, derogó deroga el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, a excepción de los artículos 253 a 260, ambos inclusive.

Partiendo de dicha normativa, se observa que los contratos administrativos se rigen, en cuanto a su preparación, adjudicación, efectos y extinción, por la vigente Ley de Contratos del Sector Público y sus disposiciones de desarrollo; supletoriamente por el resto de normas de derecho administrativo y, en su defecto, por las normas de derecho privado.

También hay determinados contratos que quedan excluidos de esta regulación, en concreto a los que hacen referencia los artículos 5 a11 LCSP (entre los que se cita la relación de servicio de los funcionarios públicos y los contratos regulados en la legislación laboral; las relaciones jurídicas consistentes en la prestación de un servicio público cuya utilización por los usuarios requiera el abono de una tarifa, tasa o precio público de aplicación general; entre otros).

¿Cuáles son las especialidades de este contrato?

Lo que en Derecho Administrativo se llama contrato de suministro es en realidad una figura jurídica compleja que es capaz de adoptar modalidades muy diferentes entre sí con la nota común de tener una finalidad instrumental y de ir referido a bienes muebles.

De hecho, el fondo de este contratoha de encontrarse en el Derecho Civil, ya que el Derecho Administrativo no hace más que enfocarlo desde las peculiaridades de funcionamiento de la Administración.

Sentadas estas premisas generales, y teniendo que cuenta que tanto las leyes anteriores como la actual, no enuncian un contenido concreto del mismo, sino que se limitan a regular las normas de general aplicación a los contratos, señalando, eso sí, ciertas especialidades del contrato de suministro.

Especialidades de la capacidad para contratar

En primer lugar, entre los requisitos señalados para acreditar la capacidad para contratar con la Administración se encuentran el tener capacidad de obrar, la prueba de la clasificación y de la aptitud para contratar a través de Registros o listas oficiales de contratistas, no estar incurso en las prohibiciones para contratar, y, finalmente, acreditar solvencia suficiente para ello. Los primeros requisitos mencionados se aplican a todos los contratos del sector público, ahora bien, para el último la Ley distingue entre los distintos tipos contractuales.

Así, en los contratos de suministro, la solvencia técnica de los empresarios se acreditará por uno o varios de los siguientes medios: (art. 89 LCSP)

• a. Relación de los principales suministros efectuados durante los tres últimos años, indicando su importe, fechas y destinatario público o privado de los mismos.
• b. Indicación del personal técnico o unidades técnicas, integradas o no en la empresa, de los que se disponga para la ejecución del contrato, especialmente los encargados del control de calidad.
• c. Descripción de las instalaciones técnicas, de las medidas empleadas para garantizar la calidad y de los medios de estudio e investigación de la empresa.
• d. Control efectuado por la entidad del sector público contratante o, en su nombre, por un organismo oficial competente del Estado en el cual el empresario está establecido, siempre que medie acuerdo de dicho organismo, cuando los productos a suministrar sean complejos o cuando, excepcionalmente, deban responder a un fin particular. Este control versará sobre la capacidad de producción del empresario y, si fuera necesario, sobre los medios de estudio e investigación con que cuenta, así como sobre las medidas empleadas para controlar la calidad.
• e. Muestras, descripciones y fotografías de los productos a suministrar, cuya autenticidad pueda certificarse a petición de la entidad del sector público contratante.
• f. Certificados expedidos por los institutos o servicios oficiales encargados del control de calidad, de competencia reconocida, que acrediten la conformidad de productos perfectamente detallada mediante referencias a determinadas especificaciones o normas.
• g. Indicación de los sistemas de gestión de la cadena de suministro, incluidos los que garanticen el cumplimiento de las Convenciones fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo, y de seguimiento que el empresario podrá aplicar al ejecutar el contrato.
• h. En los contratos no sujetos a regulación armonizada, cuando el contratista sea una empresa de nueva creación, entendiendo por tal aquella que tenga una antigüedad inferior a cinco años, su solvencia técnica se acreditará por uno o varios de los medios a que se refieren las letras b) a g) anteriores, sin que en ningún caso sea aplicable lo establecido en la letra a), relativo a la ejecución de un número determinado de suministros.

En los contratos de suministro que requieran obras de colocación o instalación, la prestación de servicios o la ejecución de obras, la capacidad de los operadores económicos para prestar dichos servicios o ejecutar dicha instalación u obras podrá evaluarse teniendo en cuenta especialmente sus conocimientos técnicos, eficacia, experiencia y fiabilidad.

Otra de las especialidades de este contrato se encuentra en el proceso de adjudicación del contrato, que como se sabe, puede realizarse mediante procedimiento abierto.

No obstante, cabrá también la adjudicación de los contratos de suministro a través de un procedimiento negociado con publicidad en los supuestos que, concretados en el artículo 167 LCSP, resulten aplicables a este tipo de contratos, así como a través de un procedimiento negociado sin publicidad, de darse las condiciones exigidas en el art. 168 de la citada Ley para que los contratos de suministros puedan ser adjudicados a través de este procedimiento sin publicidad.

Debe tenerse en cuenta, no obstante, amén de lo anterior, que a tenor del art. 159 LCSP, cabrá así mismo el recurso al procedimiento abierto simplificado en los contratos de obras, suministro y servicios cuando se cumplan las dos condiciones siguientes:

• a) Que su valor estimado sea igual o inferior a 2.000.000 de euros en el caso de contratos de obras, y en el caso de contratos de suministro y de servicios, que su valor estimado sea igual o inferior a 100.000 euros.
• b) Que entre los criterios de adjudicación previstos en el pliego no haya ninguno evaluable mediante juicio de valor o, de haberlos, su ponderación no supere el veinticinco por ciento del total, salvo en el caso de que el contrato tenga por objeto prestaciones de carácter intelectual, como los servicios de ingeniería y arquitectura, en que su ponderación no podrá superar el cuarenta y cinco por ciento del total.

Reglas especiales de determinados contratos de suministro

Por lo demás, la Ley dedica un Capítulo específico (Capítulo IV del Título II del Libro IV, artículos 298 a307 LCSP) a toda una serie de reglas especiales aplicables al contrato de suministro.

En primer lugar establece ciertas normas relativas a determinados tipos de contratos de suministro, entre los que distingue dos: el contrato de arrendamiento y el contrato de fabricación.

En el primero el arrendador o empresario asumirá durante el plazo de vigencia del contrato la obligación del mantenimiento del objeto del mismo. Las cantidades que, en su caso, deba satisfacer la Administración en concepto de canon de mantenimiento se fijarán separadamente de las constitutivas del precio del arriendo. A los contratos de fabricación se les aplicará directamente las normas generales y especiales del contrato de obras que el órgano de contratación determine en el correspondiente pliego de cláusulas administrativas particulares, salvo las relativas a su publicidad y procedimiento de adjudicación que se acomodarán, en todo caso, al contrato de suministro.

En segundo lugar, dedica una serie de preceptos (artículos 300 y siguientes LCSP) a regular la ejecución del contrato de suministro, distinguiendo a su vez entre la entrega y recepción, el pago del precio, el pago en metálico y en otros bienes, y las facultades de la Administración en el proceso de fabricación.

En relación con la entrega y recepción se dispone que el contratista estará obligado a entregar los bienes objeto de suministro en el tiempo y lugar fijados en el contrato y de conformidad con las prescripciones técnicas y cláusulas administrativas. Además, cualquiera que sea el tipo de suministro, el adjudicatario no tendrá derecho a indemnización por causa de pérdidas, averías o perjuicios ocasionados en los bienes antes de su entrega a la Administración, salvo que ésta hubiere incurrido en mora al recibirlos.

Cuando el acto formal de la recepción de los bienes, de acuerdo con las condiciones del pliego, sea posterior a su entrega, la Administración será responsable de la custodia de los mismos durante el tiempo que medie entre una y otra. Una vez recibidos de conformidad por la Administración bienes o productos perecederos, será esta responsable de su gestión, uso o caducidad, sin perjuicio de la responsabilidad del suministrador por los vicios o defectos ocultos de los mismos.

Para el pago del precio, se dispone que el adjudicatario tendrá derecho al abono del precio de los suministros efectivamente entregados y formalmente recibidos por la Administración con arreglo a las condiciones establecidas en el contrato.

Cuando la determinación del precio se realice mediante precios unitarios, se podrá incrementar el número de unidades a suministrar hasta el porcentaje del 10 por ciento del precio del contrato, sin que sea preciso tramitar el correspondiente expediente de modificación, siempre que así se haya establecido en el pliego de cláusulas administrativas particulares y se haya acreditado la correspondiente financiación en el expediente originario del contrato.

Esta última previsión se aplica también, según prevé el art. 302.4 LCSP-, a los contratos de servicios para la gestión de los sistemas de información, los de servicios de telecomunicación y los contratos de mantenimiento de estos sistemas, suministros de equipos y terminales y adaptaciones necesarias como cableado, canalizaciones y otras análogas, siempre que vayan asociadas a la prestación de estos servicios y se contraten conjuntamente con ellos, entendiéndose que los bienes a entregar, en su caso, por la Administración han de ser bienes y equipos informáticos y de telecomunicaciones.

En tercer lugar, destaca la Ley que, salvo pacto en contrario, que los gastos de la entrega y transporte de los bienes objeto del suministro al lugar convenido serán de cuenta del contratista. Si los bienes no se hallan en estado de ser recibidos se hará constar así en el acta de recepción y se darán las instrucciones precisas al contratista para que subsane los defectos observados o proceda a un nuevo suministro de conformidad con lo pactado. Si durante el plazo de garantía se acreditase la existencia de vicios o defectos en los bienes suministrados tendrá derecho la Administración a reclamar del contratista la reposición de los que resulten inadecuados o la reparación de los mismos si fuese suficiente.

Si el órgano de contratación estimase, durante el plazo de garantía, que los bienes suministrados no son aptos para el fin pretendido, como consecuencia de los vicios o defectos observados en ellos e imputables al contratista y exista la presunción de que la reposición o reparación de dichos bienes no serán bastantes para lograr aquel fin, podrá, antes de expirar dicho plazo, rechazar los bienes dejándolos de cuenta del contratista y quedando exento de la obligación de pago o teniendo derecho, en su caso, a la recuperación del precio satisfecho.

En cuanto a la resolución, determina que las causas que pueden producirla son, el desistimiento antes de la iniciación del suministro o la suspensión de la iniciación del suministro por causa imputable a la Administración por plazo superior a cuatro meses a partir de la fecha señalada en el contrato para la entrega salvo que en el pliego se señale otro menor; y el desistimiento una vez iniciada la ejecución del suministro o la suspensión del suministro por un plazo superior a ocho meses acordada por la Administración, salvo que en el pliego se señale otro menor.

La resolución del contrato dará lugar a la recíproca devolución de los bienes y del importe de los pagos realizados, y, cuando no fuera posible o conveniente para la Administración, ésta estará obligada a abonar el precio de los efectivamente entregados y recibidos de conformidad.

En el supuesto de desistimiento antes de la iniciación del suministro o la suspensión de la iniciación del suministro por causa imputable a la Administración por plazo superior a cuatro meses, sólo tendrá derecho el contratista a percibir una indemnización del 3% del precio de la adjudicación, IVA excluido.

En el caso de desistimiento o de suspensión del suministro por plazo superior a ocho meses por parte de la Administración, el contratista tendrá derecho al 6 % del precio de adjudicación del contrato de los suministros dejados de realizar en concepto de beneficio industrial, IVA excluido, entendiéndose por suministros dejados de realizar los que resulten de la diferencia entre los reflejados en el contrato primitivo y sus modificaciones aprobadas, y los que hasta la fecha de notificación del desistimiento o de la suspensión se hubieran realizado.

El carácter administrativo del contrato de suministro trae consigo importantes consecuencias en cuanto al régimen jurídico aplicable a los mismos. Según dispone el artículo 25.2 LCSP, los contratos administrativos se regirán, en cuanto a su preparación, adjudicación, efectos y extinción, por esta Ley y sus disposiciones de desarrollo; supletoriamente se aplicarán las restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho privado.

Además, la calificación de contrato administrativo determina que la jurisdicción competente para resolver las cuestiones litigiosas sobre el contrato de suministro es la contencioso-administrativa (artículo 27 LCSP).