Concepto y evolución histórica
Por control de cambios se entiende el conjunto de disposiciones que regulan las transacciones económicas entre quienes residen en un Estado y quienes lo hacen en el resto del mundo, y establecen eventuales controles y restricciones a tales transacciones.
Desde las etapas de no convertibilidad de la peseta y de monopolio estatal en la tenencia y comercio de divisas, la normativa española sobre control de cambios ha ido liberalizándose de manera paulatina, especialmente a partir de la entrada de España en la Comunidad Europea en 1986, conforme a lo dispuesto en el artículo 56 del Tratado constitutivo de la misma, que no sólo prohíbe las restricciones a los movimientos de capitales y a los pagos entre Estados miembros, sino también entre éstos y terceros países.
La plena libertad de movimientos de capital no se culminó, sin embargo, hasta la promulgación del Real Decreto 1816/1991, de 20 de diciembre (modificado por el Real Decreto 1360/2011, de 7 de octubre), que establecía la liberalización del control de cambios en España a partir del 1 de febrero de 1992, basada en la existencia de un mercado libre de divisas, la convertibilidad interna y externa y la libertad de tenencia y comercio de divisas.
En la actualidad, se mantiene simplemente una obligación de información con fines tanto estadísticos como de prevención del fraude fiscal u otras conductas delictivas.
Regulación
La Ley 19/2003, sobre régimen jurídico de los movimientos de capitales y de las transacciones económicas con el exterior, recuerda en su Exposición de Motivos que la Ley 40/1979, de 10 de diciembre, sobre Régimen Jurídico de control de cambios, cuyo texto deroga (con excepción de su capítulo II, relativo a los delitos monetarios), se caracterizó por su singularidad, ya que: “su ejecución se encomendó al Gobierno y su desarrollo se consumó en el terreno reglamentario”, dado que “ni prohibía ni restringía ni imponía ningún tipo de exigencia ni de requisito administrativo. Tan sólo se limitaba a facultar, con carácter general, al Gobierno para que estableciese, según las exigencias impuestas por la coyuntura económica en cada momento, las normas de restricción o control que estimase más oportunas”.
En relación con el delito monetario, la mencionada Ley 19/2003 señala la contradicción que suponía el hecho de que, al suprimirse en 1996 el único supuesto subsistente, el que consistía en la exportación de moneda metálica, billetes de banco y cheques bancarios al portador, en pesetas o en divisas, por importe superior a cinco millones de pesetas o su contravalor, sin haber obtenido autorización previa, la reforma operada en la Ley de control de cambios de 1979 por la Ley Orgánica 10/1983, de 16 de agosto, había quedado vacía de contenido. La norma establece igualmente un nuevo cuadro sancionador en el que se incluye una tipificación expresa de las distintas acciones y omisiones infractoras.
El principio de libertad de movimiento de capitales
El artículo 1 de la Ley 19/2003proclama enfáticamente el principio de libertad de los movimientos de capitales y de las transacciones económicas con el exterior. Señala que: “son libres cualesquiera actos, negocios, transacciones y operaciones entre residentes y no residentes que supongan o de cuyo cumplimiento puedan derivarse cobros y pagos exteriores, así como las transferencias de o al exterior y las variaciones en cuentas o posiciones financieras deudoras o acreedoras frente al exterior, sin más limitaciones que las dispuestas en esta ley y en la legislación sectorial específica”.
No obstante ello, el artículo 7 de la norma faculta al Gobierno para acordar la suspensión del régimen de liberalización cuando se trate de actos, negocios, transacciones u operaciones que: “afecten o puedan afectar a actividades relacionadas, aunque sólo sea de modo ocasional, con el ejercicio de poder público, o actividades directamente relacionadas con la defensa nacional, o a actividades que afecten o puedan afectar al orden público, seguridad pública y salud pública”.
Residentes y no residentes
A los efectos de los actos, negocios y transacciones señalados en su artículo 1, la norma considera “residentes”:
- a) Las personas físicas que residan habitualmente en España, salvo lo dispuesto en el párrafo b) correspondiente al epígrafe de “no residentes”.
- b) Los diplomáticos españoles acreditados en el extranjero y el personal español que preste servicios en embajadas y consulados españoles o en organizaciones internacionales en el extranjero.
- c) Las personas jurídicas con domicilio social en España.
- d) Las sucursales y los establecimientos permanentes en territorio español de personas físicas o jurídicas residentes en el extranjero.
- e) Otros que se determinen reglamentariamente en casos análogos.
Y, por el contrario, reputa “no residentes”:
- a) Las personas físicas que tengan su residencia habitual en territorio extranjero, salvo lo dispuesto en el párrafo b) correspondiente al epígrafe de residentes.
- b) Los diplomáticos extranjeros acreditados ante el Gobierno español y el personal extranjero que preste servicios en embajadas y consulados extranjeros o en organizaciones internacionales en España.
- c) Las personas jurídicas con domicilio social en el extranjero.
- d) Las sucursales y los establecimientos permanentes en el extranjero de personas físicas o jurídicas residentes en España.
- e) Otros que se determinen reglamentariamente en casos análogos.
Para definir lo que deba entenderse por residencia habitual la Ley se remite a lo establecido en la normativa fiscal, con las adaptaciones que reglamentariamente se determinen.
Obligaciones de información
El artículo 3 de la Ley 19/2003, sobre régimen jurídico de los movimientos de capitales y de las transacciones económicas con el exterior, establece únicamente el deber de declaración de los actos, negocios, transacciones y operaciones a que se refiere el artículo 1 de la norma, a los efectos de información administrativa y estadística de las operaciones, y la obligación de las personas físicas o jurídicas que las realicen a facilitar al Ministerio de Economía y al Banco de España los datos que se les requieran, a los mismos efectos.
Además, las entidades de crédito, las empresas de servicios de inversión y otros intermediarios financieros, que intervengan en la realización de las operaciones mencionadas por cuenta de sus clientes, vendrán obligados a remitir al Ministerio de Economía y al Banco de España la información correspondiente a las transacciones de sus clientes, en la forma y plazos que se establezcan.
Cláusulas de salvaguardia y medidas excepcionales
No obstante el principio general de libertad de movimientos de capitales que preside la regulación de esta materia, la norma prohíbe o limita la realización de determinados movimientos de capitales y sus correspondientes operaciones de cobro o pago, así como las transferencias de o al exterior o las variaciones en cuentas o posiciones financieras deudoras o acreedoras frente al exterior, respecto de terceros países en relación con los cuales el Consejo de la Unión Europea, de conformidad con lo establecido en el artículo 59 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, haya adoptado medidas de salvaguardia.
Asimismo la norma autoriza al Gobierno a prohibir o limitar la realización de determinados movimientos de capitales o transferencias respecto de un Estado, un territorio o centro extraterritorial o un grupo de Estados, en aplicación de medidas adoptadas por organismos internacionales distintos de la Comunidad Europea, de los que España sea miembro.
Los actos, negocios, transacciones y operaciones afectados por cláusulas de salvaguardia o medidas excepcionales podrán realizarse mediante la previa autorización administrativa y en las condiciones que ésta establezca.
Régimen sancionador
Al régimen sancionador por infracción de las disposiciones relativas al control de cambios y al procedimiento aplicable dedica la norma sus últimos artículos.
Constituyen infracciones muy graves:
- a) La realización de actos, negocios, transacciones u operaciones prohibidas en virtud de la adopción de las medidas a que se refieren los artículos 4, 5 y 7.
- b) La realización de actos, negocios, transacciones u operaciones sin solicitar autorización cuando sea preceptiva conforme a los artículos 6 y 7, o con carácter previo a su concesión o con incumplimiento de las condiciones establecidas en la autorización.
- c) La falta de veracidad en las solicitudes de autorización presentadas ante los organismos competentes, siempre que pueda estimarse como especialmente relevante.
Son infracciones graves:
- a) La falta de declaración de operaciones cuya cuantía supere los 6.000.000 de euros.
- b) La falta de veracidad, la omisión o inexactitud en los datos de las declaraciones respecto de operaciones cuya cuantía supere los 6.000.000 de euros.
- c) Los incumplimientos de los requerimientos efectuados, de modo expreso y por escrito, por los organismos competentes en el cumplimiento de sus funciones.
Y, finalmente, considera la norma infracciones leves:
- a) Las declaraciones realizadas por los sujetos obligados fuera de los plazos reglamentariamente establecidos.
- b) La falta de declaración de operaciones cuya cuantía no supere 6.000.000 de euros, así como la falta de veracidad, la omisión o inexactitud en los datos de las declaraciones que no superen dicha cuantía.