Costas

¿Qué es y dónde se regulan?

El artículo 132.1 de la Constitución remite a la ley la regulación del régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios que ya eran clásicos de la institución desde el Derecho romano, los de inalienabilidad e imprescriptibilidad a los que se añade otro surgido ya en el siglo XIX, el principio de inembargabilidad.

El principio de imprescriptibilidad (entendido como prescripción adquisitiva o usucapión) impide que el bien pueda ser adquirido por usucapión. La inalienabilidad, en cambio impide su enajenación por parte de las Entidades Públicas. Por último, la inembargabilidad protege al dominio público frente a mandamientos judiciales de embargo.

En su apartado 2 el artículo 132 de la Constitución Española declara de dominio público estatal los bienes que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.

Se trata, por tanto, de bienes de dominio público por naturaleza, que son definidos en base a sus caracteres físicos, a diferencia de los bienes de dominio público que lo son por razón de su afectación al uso público o a un servicio público. Además son declarados como tales por la propia Constitución española.

La Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, modificada por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, desarrolla precisamente estas disposiciones constitucionales en lo que se refiere al dominio público marítimo-terrestre. De la Exposición de Motivos, así como también del artículo 2 de la Ley, se desprende la vinculación al objetivo de conservación del medio ambiente y desarrollo sostenible al velar por una utilización racional de estos bienes, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 45 de la Constitución.

¿Qué es la determinación del dominio público marítimo terrestre?

La ley efectúa una determinación concreta de qué ha de entenderse por dominio público marítimo terrestre. Lo son:

• 1. La ribera del mar y las rías, que incluye:
  • a) La zona marítimo-terrestre o espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos, de acuerdo con los criterios técnicos que se establezcan reglamentariamente, o cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial.

    Esta zona se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas. Se consideran incluidas en esta zona las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, las partes de los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar.

    No obstante, no pasarán a formar parte del dominio público marítimo-terrestre aquellos terrenos que sean inundados artificial y controladamente, como consecuencia de obras o instalaciones realizadas al efecto, siempre que antes de la inundación no fueran de dominio público.

  • b) Las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales.
  • c) El mar territorial y las aguas interiores, con su lecho y subsuelo definidos y regulados por su legislación específica.
  • d) Los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, definidos y regulados por su legislación específica.
• 2. Además la Ley enumera otros bienes que forman parte del dominio público marítimo-terrestre por decisión del legislador. Así, entre otros: las accesiones a la ribera del mar por depósito de materiales o por retirada del mar, los terrenos cuya superficie sea invadida por el mar por causas distintas a las previstas en el último párrafo del art. 3.1, letra a), y en todo caso tendrán esta consideración los terrenos inundados que sean navegables, los acantilados sensiblemente verticales, que estén en contacto con el mar o con espacios de dominio público marítimo terrestre, los islotes en aguas interiores y mar territorial etc.
• 3. En relación con la posible movilidad de la ribera del mar la Ley declara demaniales los terrenos de propiedad privada que resulten invadidos por el mar o por las arenas de las playas, por causas naturales o artificiales. Sin embargo, los propietarios para evitarlo pueden construir obras de defensa, previa autorización o concesión, siempre que no ocupen playa ni produzcan fenómenos perjudiciales en esta o en la zona marítimo-terrestre, ni menoscaben las limitaciones y servidumbres legales correspondientes.

Estas previsiones se entienden sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 13 bis que apodera a la Administración para revisar los deslindes cuando se altere la configuración del dominio público marítimo-terrestre.

Al hilo de lo dicho hasta ahora cabe resaltar que con la entrada en vigor de la ley quedaban declarados expresamente como de dominio público espacios de la zona marítimo-terrestre que antes habían sido declarados de propiedad particular por sentencia judicial firme. La disposición transitoria primera de la Ley de Costas 22/1988, transformó las titularidades sobre dichos espacios en titularidades de un derecho de ocupación y aprovechamiento a través de concesión. La concesión, previa solicitud, se otorgaría por un plazo de treinta años, prorrogables por otros treinta, respetando los usos y aprovechamientos existentes y sin obligación de pagar canon.

En la misma Sentencia 149/1991, el Tribunal Constitucional resolvió que la determinación de los bienes demaniales contenida en la Ley de Costas 1988 era acorde con la Constitución. El recurso se sustentaba entre otros fundamentos en el cambio de definición de la zona marítimo-terrestre y de las playas con respecto a la Ley de Costas de 1969, que según los recurrentes vulneraba el principio de seguridad jurídica. Asimismo, se impugnaba la inclusión en el dominio público de bienes no contemplados en la Constitución.

El Tribunal Constitucional señaló que el legislador, al definirlos con mayor precisión para establecer una más nítida delimitación del demanio, no puede ignorar el valor léxico de las realidades naturales mencionadas en el artículo 132.2 de la Constitución, pero, ateniéndose a él, es libre para escoger los criterios definitorios que considere más convenientes. El artículo 132.2 de la Constitución atribuye al legislador la facultad para determinar los bienes de dominio público estatal aunque tal facultad sólo puede servir a finalidades lícitas. En este caso, el Tribunal Constitucional consideró lícita la finalidad perseguida por el legislador que consiste en la determinación, protección, utilización y policía del dominio público marítimo-terrestre.

La legislación específica a la que se refiere la ley al incluir el mar territorial, aguas interiores, recursos naturales de la zona económica exclusiva y plataforma continental son las Leyes 10/1977 sobre mar territorial y 15/1978 que regulan respectivamente los derechos soberanos y los límites sobre el mar territorial español y los derechos y obligaciones sobre la zona económica y la plataforma continental. Dicha legislación específica se adecua al Convenio Internacional sobre el Derecho del mar de Montego Bay 1982.

¿Cómo se protege el dominio público?

La declaración de demanialidad implica la aplicación de las tres notas características inherentes al régimen del dominio público: inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad. La ley es contundente en su declaración de demanialidad y prohíbe en el artículo 9 la existencia de terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias de dominio público marítimo-terrestre declarando consecuentemente nulos de pleno derecho los actos administrativos que infrinjan dicha prohibición.

Para evitar la inscripción de derechos de propiedad privada de apariencia legítima sobre las zonas de las costas que sean de servidumbre de protección, se exige certificación administrativa acreditativa de la no invasión del dominio público cuando se pretenda inmatricular fincas, o exceso de cabida, en las zonas que lindan con la ribera del mar.

No se admiten interdictos posesorios (hoy "demandas en juicio verbal" de recuperación de la posesión, conforme a la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil). La potestad de recuperación posesoria puede ejercerse en cualquier tiempo mediante procedimiento administrativo y sin necesidad de intervención judicial.

Sin embargo, la potestad más importante es la facultad de deslinde, de oficio o a petición de cualquier interesado, a través de procedimiento administrativo sin necesidad por tanto de intervención judicial.

¿Cómo es la utilización del dominio público?

La Ley de Costas persigue entre sus objetivos favorecer el uso colectivo de los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre. Es libre y gratuita la utilización del mismo para el uso común, es decir, aquel que corresponde por igual a todos de modo que el uso por unos no impide el de los demás. El uso común debe ser acorde con la naturaleza del bien, como por ejemplo para pasear, estar, bañarse, navegar, embarcar etc.

Los usos especiales suponen un aprovechamiento especial sin impedir el uso por los demás. La Ley cita entre estos a aquellos usos que tengan especiales circunstancias de intensidad, peligrosidad o rentabilidad y los que requieran obras e instalaciones. Para esta clase de usos se requiere la obtención de título habilitante: reserva demanial en el caso de uso por la Administración, autorización o concesión con sujeción a lo previsto en la ley, en el caso de los particulares.

Con todo la Ley excluye de forma absoluta determinadas utilizaciones: las edificaciones destinadas a residencia o habitación, la publicidad a través de carteles, el tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión, el vertido de residuos sólidos y aguas residuales sin depuración, entre otras. La ocupación del dominio público únicamente podrá permitirse para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación.

¿Qué limitaciones de la propiedad existen sobre los terrenos contiguos al mar?

La Ley de Costas impone limitaciones a la propiedad de los terrenos contiguos al dominio público marítimo-terrestre en protección del mismo.

En primer lugar, se imponen una serie de servidumbres legales. En la zona de servidumbre de protección que se extiende sobre 100 metros medidos tierra adentro, como regla general, la ley prohíbe realizar una serie de actuaciones que se relacionan en el artículo 25. Entre otras, la edificación de viviendas, la construcción de vías de transporte interurbanas o el tendido eléctrico de líneas de alta tensión.

En las márgenes de los ríos hasta donde sean sensibles las mareas la extensión de esta zona podrá reducirse por la Administración del Estado, de acuerdo con la Comunidad Autónoma y Ayuntamiento correspondiente, hasta un mínimo de 20 metros, en atención a las características geomorfológicas, a sus ambientes de vegetación, y a su distancia respecto de la desembocadura, conforme a lo que reglamentariamente se disponga.

La servidumbre de tránsito recae sobre una franja de 6 metros que deberá dejarse expedita para el paso público peatonal y para los vehículos de vigilancia y salvamento. A estas hay que añadir la servidumbre de acceso público y gratuito al mar que se impone sobre los terrenos colindantes o contiguos al dominio público.

Por último, debemos mencionar las limitaciones que se imponen en la zona de influencia. Dicha zona será como mínimo de 500 metros aunque la anchura se determina en concreto por los instrumentos de ordenación territorial y urbanística correspondientes. Se exige que tales instrumentos observen los siguientes criterios de ordenación:

• - En los tramos con playa y con acceso de tráfico rodado, habrán de preverse reservas de suelo para aparcamiento de vehículos en cuantía suficiente para garantizar su estacionamiento fuera de la servidumbre de tránsito.
• - Se deberá evitar la formación de pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes, para lo cual la densidad de edificación en la zona no puede ser superior a la media del suelo urbanizable programado o apto para urbanizar en el término municipal.