Cuestión de ilegalidad

¿Qué justifica la existencia de la cuestión de ilegalidad?

La STS, Sala 3.ª, de lo Contencioso-administrativo, de 4 de julio de 2006, Rec. 3422/2001, explica que "la cuestión de ilegalidad no es un mecanismo para la revisión de sentencias, ni tiene por objeto la resolución de un litigio concreto, sino que, análogamente a lo que sucede con el recurso de casación en interés de la Ley regulado en los artículos 100 y 101 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el procedimiento de la cuestión de ilegalidad tiene como único objetivo la depuración del ordenamiento jurídico y supone la habilitación de un cauce para que el órgano jurisdiccional que tiene la competencia para ello pueda eliminar del ordenamiento aquellas disposiciones reglamentarias que resulten contrarias a derecho, pero sin afectar a las situaciones jurídicas individualizadas reconocidas en la sentencia recaída en el proceso en el que suscitó la procedencia de plantear la cuestión".

Desde la Ley jurisdiccional de 1956, los Reglamentos podían impugnarse de forma directa, en el plazo de dos meses desde su publicación oficial o de forma indirecta, recurriendo el acto aplicativo de dicho reglamento con fundamento en la ilegalidad de este. En este segundo caso, la sentencia se limitaba a anular el acto e inaplicar el reglamento. Ello daba lugar a que determinadas disposiciones se aplicasen en unos casos y se inaplicasen en otros. Y aunque la doctrina entendía que no había ninguna razón que impidiese la anulación por la sentencia del reglamento, lo cierto es que la generalidad de los Tribunales se limitaba a anular el acto con el argumento en la mayoría de los casos de su falta de competencia para anular el reglamento.

Para acabar con la inseguridad jurídica que supone la existencia de reglamentos formalmente no anulados, el legislador de 1998 ha considerado que la solución a ese problema pasa por unificar la decisión judicial sobre la legalidad de las disposiciones generales en un solo órgano, el que en cada caso es competente para conocer del recurso directo contra ellas, dotando siempre a esa decisión de efectos erga omnes, es decir, frente a todos. De ahí que cuando sea ese mismo órgano el que conoce de un recurso indirecto, la ley disponga que declarará la validez o nulidad de la disposición general. Para cuando el órgano competente en un recurso de este tipo sea otro distinto del que puede conocer del recurso directo contra la disposición de que se trate, la Ley introduce la cuestión de ilegalidad.

¿Qué relación hay entre la cuestión de ilegalidad y la cuestión de inconstitucionalidad?

El antecedente o referente de la cuestión de ilegalidad es la cuestión de inconstitucionalidad contemplada en el artículo 163 de la Constitución Española, pero existen notorias diferencias:

La cuestión de inconstitucionalidad se configura como una posibilidad que el Juez o Tribunal puede ejercer de oficio o a instancia de partemientras que la cuestión de ilegalidad ha de plantearse obligatoriamente en caso de sentencia firme estimatoria por considerar ilegal la disposición reglamentaria aplicada.

La cuestión de ilegalidad se plantea una vez firme la sentencia y no con carácter previo a la misma, como en la cuestión de inconstitucionalidad. Por esa razón, el planteamiento de la cuestión de ilegalidad no tiene ningún efecto suspensivo sobre el procedimiento en el que surge, a diferencia de la cuestión de inconstitucionalidad.

Finalmente, la desestimación de la cuestión de ilegalidad no afecta a las situaciones jurídicas subjetivas derivadas del fallo, es decir, no altera la fuerza de cosa juzgada. Sin embargo, la cuestión de inconstitucionalidad requiere como presupuesto de su planteamiento ser determinante del fallo, de ahí que la decisión del Tribunal Constitucional vincule al Juzgado o Tribunal que planteó la cuestión.

Una cuestión interesante es la relación entre la cuestión de ilegalidad y la cuestión prejudicial comunitaria, pues si el Juez nacional tiene dudas sobre el Derecho Comunitario aplicable al caso y es la última instancia ha de plantear cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas tal y como establece el artículo 23.4 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea. Ha de recordarse que los Reglamentos contrarios al Derecho Comunitario son nulos de pleno derecho.

Si el Juez que está enjuiciando un acto aplicativo considera que el reglamento en que este se ampara puede ser contrario al Derecho Comunitario ha de plantear la cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y si la respuesta de dicho Tribunal supone la ilegalidad del reglamento español debe dictar sentencia y plantear seguidamente la cuestión de ilegalidad al Tribunal competente para conocer del recurso directo contra el reglamento estando vinculado dicho Tribunal por la respuesta del Tribunal Comunitario.

Puede suceder también que el Tribunal al que se plantea la cuestión prejudicial tenga dudas sobre la adecuación del reglamento al Derecho Comunitario en cuyo caso deberá plantear la cuestión prejudicial porque es la última instancia. Ahora bien, si el Tribunal competente para resolver la cuestión de ilegalidad considera que el reglamento en cuestión es contrario tanto al derecho interno como al comunitario, no será preciso plantear la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia pues será suficiente el derecho interno para declarar la ilegalidad del reglamento o del precepto concreto de que se trate.

Con carácter general, el Juez o Tribunal de lo Contencioso Administrativo que hubiera dictado una sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada debe plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra aquella. Ahora bien, esta regla presenta dos matizaciones pues también puede el Tribunal proceder a la anulación de la disposición general cuando conoce del recurso de apelación contra la sentencia que ha enjuiciado el acto aplicativo de aquella y, por otra parte, el Tribunal Supremo es competente en todos los casos para anular un Reglamento, aunque conozca del asunto en vía de recurso de casación. artículo 27.2 y 3 de la Ley 29/1998, de 13 julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA).

¿Cómo está regulada la cuestión de ilegalidad?

La regulación de la cuestión de ilegalidad se contiene en los artículos 123 a126 LJCA. Su objeto son las disposiciones reglamentarias, excluidas, por tanto, las Leyes controlables por el Tribunal Constitucional y los actos administrativos o resoluciones. La Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de abril de 2004, Rec. 2/1999, rechaza la posibilidad de declarar la ilegalidad de determinados preceptos del Convenio de 20 de mayo de 2003, suscrito entre el Estado Español y la Santa Sede, sobre el régimen económico de las personas encargadas de la enseñanza de la religión católica en los Centros Públicos de Educación Primaria, porque en tal caso se anularía un Tratado o convenio y al margen de las normas del derecho internacional cuya observancia resulta preceptiva.

También se ha planteado el Tribunal Supremo en las Sentencias de 19 de junio de 2006, Rec. 8200/2000, y 4 de julio de 2006, Rec. 3422/2001, la admisibilidad de la cuestión de ilegalidad frente a las Relaciones de Puestos de Trabajo, cuya asimilación a las disposiciones de naturaleza reglamentaria, como es sabido, no es total.

En el Auto de planteamiento de la cuestión de ilegalidad ha de emplazarse a las "partes" y por tales hay que entender a las legitimadas en el proceso, aunque no hayan llegado a intervenir en el proceso, al igual que a la Administración autora de la disposición general cuestionada.

Lo más relevante son los efectos de la sentencia que resuelve la cuestión de ilegalidad. Si es estimatoria los efectos son los mismos que en el caso del recurso directo, de ahí la remisión a los arts. 33.3, 66, 70, 71.1 y 73 LJCA. La sentencia anulará total o parcialmente la disposición general recurrida, pero sin que el Juez o Tribunal pueda determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de la disposición general en sustitución de los que anulare. La sentencia estimatoria tiene efectos erga omnes lo que implica que afectará a los actos administrativos que no hayan devenido firmes amparados en el reglamento declarado ilegal, así como a las sentencias que no hayan adquirido firmeza, anteriores a la que declara la ilegalidad del reglamento. Los efectos erga omnes se producen desde la fecha de publicación del fallo con indicación de los preceptos anulados en el mismo periódico oficial en el que lo hubo sido la disposición anulada.

Además, conforme al artículo 73 LJCA, si la sentencia estimatoria de la cuestión de ilegalidad supone la exclusión o reducción de sanciones impuestas en aplicación de la disposición general afectará a las sentencias firmes en las que se hubiere aplicado dicha disposición general siempre que no se encuentren totalmente ejecutadas.

La sentencia desestimatoria de la cuestión de ilegalidad no afecta a la sentencia dictada en el procedimiento de origen, pues, recordemos, es requisito previo al planteamiento de la cuestión que la sentencia haya quedado firme. En todo caso, la situación jurídica particular reconocida por la sentencia no queda afectada. Existe un cierto paralelismo con el recurso de casación en interés de ley, pues la estimación de este implica que la doctrina sentada en la sentencia recurrida es errónea y gravemente dañosa para el interés general pese a lo cual la sentencia que se dicte respetará la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida. En cambio, la sentencia estimatoria de la cuestión de ilegalidad no afecta a la situación jurídica derivada de la sentencia dictada por el Juez o Tribunal que planteó aquella, primero porque la sentencia es firme y además porque su objeto se limita a enjuiciar la legalidad del reglamento.

Esa misma razón evidencia la imposibilidad de solicitar la extensión de los efectos de la sentencia que resuelve la cuestión de ilegalidad al no contener pronunciamiento alguno sobre reconocimiento de situación jurídica. Dicha pretensión habrá de formularse ante el órgano judicial que dictó la sentencia estimatoria de reconocimiento de dicha situación y que planteó la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para enjuiciar la disposición general.

Ahora bien, no resulta razonable acordar la extensión de efectos de una sentencia conociendo que está pendiente de resolución una cuestión de ilegalidad sobre la norma reglamentaria que ha servido de fundamento al reconocimiento de una determinada situación jurídica. De este modo, y por analogía con lo dispuesto en el artículo 110.6 LJCA para el caso de haberse interpuesto un recurso de casación en interés de ley o de revisión, la tramitación de la solicitud de extensión de efectos ha de quedar en suspenso hasta que el Tribunal competente dicte sentencia resolviendo la cuestión de ilegalidad.

Por la misma razón, ha de rechazarse la posibilidad de extender los efectos de una sentencia cuando se ha desestimado una cuestión de ilegalidad y declarado en consecuencia conforme a derecho la disposición general en la que se había basado la sentencia de origen para estimar el recurso contencioso administrativo y reconocer una determinada situación jurídica, pues no hay que olvidar que si el artículo 110.5 LJCA impone la desestimación del incidente de extensión de efectos, en todo caso, cuando la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postule fuere contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo con el mismo fundamento habrá de denegarse la extensión en el supuesto citado.

Finalmente, cabe preguntarse si han de admitirse o no a trámite las cuestiones de ilegalidad cuando las normas a que las mismas se refieren han sido derogadas, cuestión resuelta por el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en Sentencia de 3 de marzo de 2005, Rec. 22/2003, en la que ha fijado como criterio que "debe predicarse, con carácter general, la admisión de las mismas cuando no exista certeza de la total inexistencia de asuntos concretos pendientes de la aplicación de la referida norma".

El plazo de diez días para dictar sentencia quedará interrumpido si, para mejor proveer, el Tribunal acordara reclamar el expediente de elaboración de la disposición cuestionada o practicar alguna prueba de oficio. En estos casos se acordará oír a las partes por plazo común de tres días sobre el expediente o el resultado de la prueba.

Finalmente, una vez firme la sentencia que resuelva la cuestión de ilegalidad, se comunicará al Juez o Tribunal que la planteó.