Decreto legislativo

¿Qué es y dónde se regula?

Diversas y de profunda raigambre histórica son las razones que llevan al nacimiento de la legislación delegada. Esta es una técnica de colaboración entre los Parlamentos y los Gobiernos que permite alumbrar normas que, pese a proceder del poder ejecutivo, están dotadas de fuerza de ley, esto es, tienen la misma fuerza y rango que si emanaran del legislativo que es, como bien sabemos, la personificación orgánica de la representación política de los ciudadanos. Son consecuentemente las procedentes de la legislación delegada normas que no están directamente subordinadas a la ley en la escala de la jerarquía normativa sino que participan de su rango y vigor.

En relación con los aspectos, más institucionales si los queremos denominar así , nos referiremos tan solo aquí a la parte final del fenómeno, esto es, a las concretas normas jurídicas que alumbra esa fórmula de colaboración en que consiste la legislación delegada. Estudiaremos entonces los Decretos Legislativos.

Los Decretos Legislativos son el producto final -la consecuencia práctica- de la legislación delegada. Con claridad lo establece el artículo 85 de la Constitución: "Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de Decretos Legislativos".

Antes de avanzar más adelante en este estudio se impone una aclaración. Cuando observamos los distintos diarios oficiales (Boletín Oficial del Estado, Boletines de las Comunidades Autónomas), o entramos en las bases de datos jurídicas, observaremos la presencia de una serie de normas cuya denominación es siempre idéntica salvo en una palabra en la que sí divergen. Esa palabra es "Real". Encontramos así o bien Reales Decretos Legislativos o bien simples (no Reales) Decretos Legislativos.

La técnica de la delegación legislativa es utilizada tanto por el Gobierno de la Nación como por los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas. Pero cuando es en efecto el Gobierno de la Nación el que hace uso de la delegación sus normas se llaman Reales Decretos Legislativos mientras que cuando son las Comunidades Autónomas las que lo hacen sus normas se llaman sencillamente Decretos Legislativos. La razón de la diferencia entre unos y otros, que sólo apuntaremos, es fundamentalmente histórica.

Y así, en el tránsito de las antiguas monarquías absolutas a las modernas monarquías constitucionales los Reyes fueron perdiendo, fundamentalmente a favor del Parlamento, una serie de funciones o prerrogativas, y reteniendo, por el contrario, aunque ya hoy con un carácter más simbólico que efectivo, las prerrogativas del Gobierno.

Por ello el Gobierno es entendido -insistimos, más como vestigio histórico que como realidad- y en ocasiones también denominado como el Gobierno de su Majestad. Eso hace que el nombre de los productos normativos de ese Gobierno se vean precedidos por el adjetivo Real. Por ello encontramos Reales Decretos, Reales Decretos Legislativos o Reales Decretos Leyes.

El artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, bajo la rúbrica De la forma y jerarquía de las disposiciones y resoluciones del Gobierno de la Nación y de sus miembros, establece de esa manera que las decisiones del Gobierno de la Nación y de sus miembros revisten las formas siguientes: "a) Reales decretos legislativos y reales decretos-leyes, las decisiones que aprueban, respectivamente, las normas previstas en los artículos 82 y 86 de la Constitución".

Pero según queda expresado, la delegación legislativa y sus productos -los decretos legislativos- es una técnica en la que participan también las Comunidades Autónomas. Empecemos por el Estado. El artículo 82 de la Constitución dispone que: Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior. El sujeto autorizante de esta legislación delegada son las Cortes Generales (y nadie más) y el autorizado el Gobierno de la nación (y ningún otro).

Esto último queda claro en el artículo 5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que dispone que "al Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno, le corresponde el ejercicio de las siguientes funciones: (...) c) Aprobar los Reales Decretos-leyes y los Reales Decretos Legislativos".

Con respecto a las Comunidades Autónomas existieron dudas en otros tiempos, ante el silencio constitucional al respecto, sobre la posibilidad del uso por éstas de la delegación legislativa. Sin embargo la genérica previsión -un tanto equívoca- contenida en el artículo 153 a) CE, que atribuye al Tribunal Constitucional el control de las disposiciones normativas con fuerza de ley de las Comunidades Autónomas, dio lugar a su recepción, si bien indirecta, en el artículo 27.2 letra e) de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

Y finalmente han sido los Estatutos de Autonomía los que han ido incorporando previsiones en tal dirección. Veamos algunos ejemplos.

El artículo 10.1 a) de la Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril, Estatuto de Autonomía para Galicia, prevé semejante forma de colaboración normativa. Con mayor claridad aún el artículo 44.3 de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, dispone: "Les Corts podrán delegar en el Consell la potestad de dictar normas con rango de Ley, denominadas Decretos Legislativos, en los mismos términos establecidos en los artículos 82, 83, 84 y 85 de la Constitución Española para los supuestos de delegación del Congreso al Gobierno de España". En parecida dirección, el artículo 63 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, dispone que: "El Parlamento puede delegar en el Gobierno [de la Generalitat] la potestad de dictar normas con rango de ley. Las disposiciones del Gobierno que contienen legislación delegada tienen el nombre de Decretos Legislativos".

¿Qué clases existen?

Nuestro Texto Constitucional -y como consecuencia de éste y por referencia al mismo los distintos Estatutos de Autonomía- contienen en su interior dos manifestaciones concretas, tasadas y por tanto excluyentes, de los Decretos Legislativos: los Textos Articulados, procedentes de una previa Ley de Bases, y los Textos Refundidos, dimanantes de un previo mandato legal de refundición.

Ambas modalidades están presentes en el artículo 82.2 de la Constitución: "La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados [primera modalidad] o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo" [segunda modalidad].

En el primero de los casos, en la modalidad por tanto de Ley de Bases-Texto Articulado, las Cortes promulgan una ley genérica, comprensiva de una serie de criterios o principios, y autorizan luego al Gobierno a la formulación de un Texto en el que esos principios y criterios sean desarrollados. En este sentido el artículo 82.4 de la Constitución dispone que "las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio".

La lógica jurídica del empleo de esta técnica puede residir en la casuística, el carácter técnico complejo o la movilidad de las normas que se han de producir, cosas todas ellas que se compadecen mal con la lentitud del procedimiento parlamentario o con la falta de especialización técnica de las Cámaras.

En el segundo caso (fórmula Ley mandato de refundición-Texto Refundido) las Cortes promulgan una simple Ley que contiene el mandato al Gobierno de de realizar tales trabajos de refundición. El artículo 86.5 de la Constitución dispone al respecto que "la autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos".

La lógica técnico jurídica de esta segunda modalidad de colaboración legislativa reside en la frecuente complejidad del panorama normativo en áreas concretas, con profusión de normas promulgadas, con dudas de los aspectos que han podido ser afectados o no por derogaciones implícitas, y, por tanto, en la necesidad, en aras a la certeza y seguridad jurídica, de emitir una legislación clara y armónica.

¿Cuáles son las modalides de control?

Sistema ordinario

Se viene afirmando, que los Decretos Legislativos son disposiciones generales procedentes de los poderes ejecutivos y que sin embargo, pese a tal origen, están dotadas de fuerza de ley. Esta fuerza de ley determina de modo inmediato que estén exentas del control por parte de los Tribunales de la Jurisdicción Ordinaria.

Como sabemos, por errada que sea una ley, por defectuosa que nos parezca a nosotros y se lo parezca también a los Jueces, los Tribunales de Justicia no pueden anularla ni dejarla de aplicar sino que, como norma procedente de los representantes de los ciudadanos, deben respetarla y cumplirla. Semejante cosa deriva del natural reparto de Poderes en un Estado como el nuestro y del mandato doblemente reforzado que la Constitución contiene de sujeción de los Jueces a la Ley (artículos 9.3 y 117 CE).

Otra cosa sucede en los Estados que se han dotado de un sistema de control de constitucionalidad difuso pues en ellos los Jueces pueden en efecto inaplicar una ley que estimen contraria a la Constitución. En nuestro país, la única válvula de escape que los Jueces tienen para compaginar la doble y simultánea sujeción que ostentan con relación a la Constitución y las Leyes es el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Esta cuestión se regula en el artículo 163 de la Constitución: "Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional en los supuestos, en la forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningún caso serán suspensivos".

El Juez puede entonces plantear la cuestión de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional pero será éste el que en su caso anule la ley y no el Juez ordinario. Es más, el Juez ordinario no puede ni tan siquiera suspender o inaplicar la ley que reputa inconstitucional.

Con los Decretos Legislativos sucede lo mismo. El único cauce es su revisión por el Tribunal Constitucional. Sobre esto, el artículo 27 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, dispone que "mediante los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad regulados en este Título, el Tribunal Constitucional garantiza la primacía de la Constitución y enjuicia la conformidad o disconformidad con ella de las Leyes, disposiciones o actos impugnados". A ello añade que son susceptibles de declaración de inconstitucionalidad, entre otras, las "disposiciones normativas y actos del Estado con fuerza de ley", y que "en el caso de los decretos legislativos, la competencia del Tribunal se entiende sin perjuicio de lo previsto en el núm. 6 del artículo 82 de la Constitución Española".

Sistema especial

El artículo 82.6 de la Constitución, que acabamos de citar, dispone que sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales (referencia que tanto alude al caso anterior como al que bajo el número 3º que sigue nos referiremos) "las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control".

Pueden por tanto las leyes en las que se realice el encargo, es decir, las leyes de delegación, establecer las fórmulas de control del cumplimiento de sus mandatos y encomiendas que estimen oportunas.

Límites de intervención de la jurisdicción contencioso administrativa

Los Tribunales de la jurisdicción ordinaria (otra cosa ocurre por supuesto con el Tribunal Constitucional) carecen de competencias de control de las disposiciones de rango legal. Existe sin embargo una excepción, que sin embargo si se mira bien no lo es en realidad, cual es el caso en el que el Gobierno, al cumplir el mandato de las Cámaras, se exceda o traicione el mandato de delegación.

En este caso, cuando tal cosa ocurre, se considera que aquella parte en la que el Decreto Legislativo haya extravasado el mandato de las Cámaras no se beneficiará del rango legal sino que retendrá el rango de una simple disposición reglamentaria. Y las disposiciones reglamentarias sí son controlables en legalidad por los Tribunales de Justicia, singularmente por los pertenecientes al orden Contencioso Administrativo.

Por ello el artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dispone que los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley "y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación". Contra estos eventuales excesos de delegación puede solicitarse por tanto el amparo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.