Decreto-ley

¿Qué es y dónde se regula?

Por el Decreto-Ley junto con los Decretos legislativos el gobierno queda apoderado ex Constitucione para dictar normas con rango formal de ley. Que en ambos supuestos a la norma resultante se la denomine "decreto" evidencia que se emplea el poder normativo del gobierno bien sea para colaborar con el Legislativo (decretos legislativos) como para salvar situaciones de extraordinaria y urgente necesidad que requieren una inmediata acción normativa mediante una norma con rango de ley y que sólo está en condiciones de realizar el gobierno al margen de las reglas de elaboración, discusión y aprobación de las leyes.

Por lo tanto el Decreto-Ley implica una excepción al procedimiento legislativo ordinario, y como tal "sometida en cuanto a su ejercicio a la necesaria concurrencia de determinados requisitos que la legitimen" (STC 29/1982, de 31 de mayo de 1982), es decir, que concurra el presupuesto habilitante tal y como se analiza a continuación y que no se adentre en la regulación de las materias expresamente excluidas en el artículo 86.1 de la Constitución española.

De lo expuesto se deduce que, históricamente, el Decreto-Ley evidencia la incapacidad de mantener uno de los presupuestos del Estado de Derecho, esto es, el monopolio de los Parlamentos respecto de la actividad legislativa, si bien ya la potestad reglamentaria de la Administración implicaba una quiebra a ese monopolio normativo.

En Europa, las situaciones de urgencia nacidas en el primer cuatro del siglo XX tras las dos guerras mundiales dieron carta de naturaleza al empleo de esta técnica normativa.

La titularidad para dictar Decretos-leyes corresponde en exclusiva al Gobierno. En concreto así lo prevé el artículo 5.1 letra c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que atribuye tal potestad al Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno. En cuanto a si tal potestad corresponde también, en el ámbito de sus competencias, a las Comunidades Autónomas la respuesta es afirmativa ya que gozan de potestad legislativa pero siempre que tal potestad venga atribuida en su propio Estatuto de Autonomía.

Esto es lo que hoy día prevé el Estatuto de Autonomía de Cataluña reformado por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, en su artículo 64.1; el Estatuto de Autonomía de Andalucía, modificado por la Ley Orgánica 2/2007, en su artículo 110.1, y el Estatuto de Aragón, aprobado por Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, en su artículo 44.

¿Cuál es el presupuesto habilitante para dictar normas con rango de ley?

El artículo 86 de la Constitución habilita al Gobierno para dictar normas con rango de ley siempre que exista una situación "de extraordinaria y urgente necesidad". Ese presupuesto es un límite jurídico a la actuación mediante Decreto-Ley susceptible de control por parte del Tribunal Constitucional que "podrá en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada" (Sentencia del Tribunal Constitucional 29/1982, Rec. 238/1981).

Es doctrina constitucional reiterada que el Decreto-Ley ha de atajar "situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las Leyes" (Sentencias del Tribunal Constitucional 6/1983, Rec. 19/1982 y STC 111/1983, Rec 116/1983).

Las normas contenidas en el Decreto-Ley han de tener, primero, una relación directa con la situación de extraordinaria y urgente necesidad (Sentencia del Tribunal Constitucional 29/1982, Rec. 238/1981); segundo, han de contener una explícita y razonada declaración de las razones de urgencia y necesidad y tercero, ese presupuesto habilitante puede ser contrastado en relación a los intervalos temporales que han existido en la aprobación, publicación, entrada en vigor y efectos de la norma, ya que todo ello puede generar indicios jurídicamente controlables de la inexistencia de la pretendida urgencia.

El propio Tribunal admite que a los efectos del control jurídico atendiendo al presupuesto de hecho habilitante, "el peso que en la apreciación de lo que haya de considerarse como caso de extraordinaria y urgente necesidad es forzoso conceder al juicio puramente político de los órganos a los que incumbe la dirección política del Estado" (Sentencias del Tribunal Constitucional 29/1982 Rec. 238/1981 y STC 111/1983, Rec 116/1983).

En la línea de esta doctrina las Sentencia del Tribunal Constitucional 189/2005 y STC 329/2005, que siguen la doctrina de las Sentencias del Tribunal Constitucional 182/1997, STC 11/2002 y STC 137/2003, declaran que la necesaria conexión entre la facultad legislativa excepcional y la existencia del presupuesto habilitante, conduce a que el concepto de extraordinaria y urgente necesidad no es "una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes".

A partir de esta doctrina el Tribunal Constitucional, a propósito del problema de la eventual dilación de las medidas adoptadas como consecuencia de una remisión a normas posteriores para la efectividad del propio Decreto-Ley, tiene dicho que "las razones de extraordinaria y urgente necesidad no amparan bajo ningún punto de vista un precepto exclusivamente deslegalizador que remita al futuro la regulación de la materia deslegalizada, máxime cuando no se fija un plazo perentorio para dictar tal regulación, que habría de ser inferior al necesario para tramitar como proyecto de Ley por procedimiento de urgencia" (Sentencia del Tribunal Constitucional 29/1982 Rec. 238/1981).

Sin embargo la Sentencia del Tribunal Constitucional 29/1986 ha matizado esta doctrina cuando no se trata de una norma deslegalizadora sino habilitante, afirmando que "no se puede admitir la ausencia de urgencia y necesidad por el hecho de que el decreto-ley no regulase él mismo determinados planes porque "responde a la necesidad de regular con urgencia el marco jurídico para la elaboración inmediata de tales planes, marco jurídico entonces inexistente, sin el que no hubieran podido aprobarse aquéllos, a falta de la imprescindible habilitación legal y que una vez establecido permitió en breve plazo la adopción de una serie de medidas".

En otros supuestos no se ha estimado contraria al artículo 86.1 la apreciación de la urgencia hecha por el gobierno en casos de modificaciones tributarias que afectaban a las haciendas locales (Sentencia del Tribunal Constitucional 6/1983, Rec. 19/1982), de situación de riesgo de desestabilización del orden financiero (Sentencia del Tribunal Constitucional 111/1983 Rec 116/1983), de adopción de planes de reconversión industrial (Sentencia TC 29/1986 Rec. 238/1981), de medidas de reforma administrativa adoptadas tras la llegada al poder de un nuevo gobierno (Sentencia del Tribunal Constitucional 60/1986, Rec. 101/1983), de modificaciones normativas en relación con la concesión de autorizaciones para instalación o traslado de empresas (Sentencia del Tribunal Constitucional 23/1993, Rec 706/1986), de medidas tributarias de saneamiento del déficit público (Sentencia del Tribunal Constitucional 182/1997) y de necesidad de estimular el mercado del automóvil (Sentencia del Tribunal Constitucional 137/2003, Rec. 1313/1996)).

En esas sentencias, los decretos leyes enjuiciados afectaban a lo que la Sentencia TC 23/1993 denominó "coyunturas económicas problemáticas" para cuyo tratamiento el "Decreto-Ley es un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro, según tenemos reiterado, que subvenir a "situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes" (Sentencias del Tribunal Constitucional 6/1983; 11/2002 y 137/2003).

En cuanto a qué aspectos del Decreto-Ley deben tenerse presentes para enjuiciar su constitucionalidad, ha de acudirse a una pluralidad de elementos y así debe acudirse a la valoración conjunta de todos aquellos factores que llevaron a dictarlo y que son, básicamente "los que quedan reflejados en el Preámbulo de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma" (Sentencias del Tribunal Constitucional 29/1982; 182/1997; 11/2002 y 137/2003), debiendo siempre tenerse presentes "las situaciones concretas y los objetivos gubernamentales que han dado lugar a la aprobación de cada uno de los Decretos-leyes enjuiciados" (Sentencia del Tribunal Constitucional 6/1983; STC 182/1997; STC 11/2002 y STC 137/2003).

¿Qué materias quedan excluidas?

El artículo 86.1 expresamente señala que la regulación de los Decretos-leyes "no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general".

Respecto del "ordenamiento de las instituciones básicas del Estado" hay que entender que por Decreto-Ley no cabe entrar a regular o reformar la normativa reguladora -eso es "ordenamiento"- de los órganos constitucionales (Consejo General del Poder Judicial, Tribunal Constitucional, Ministerio Fiscal, etc.) así como el Gobierno y, por supuesto, el Parlamento. También hay que incluir a las Fuerzas Armadas o a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

La referencia a "los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I" guarda coherencia con el artículo 81.1 de la Constitución, en cuanto que esa materia queda reservada a las leyes orgánicas, luego alcanza a todos los derechos y libertades del Título I y no sólo a los de la Sección 1ª del Capítulo II.

En cuanto al "régimen de las Comunidades Autónomas" entiende el Tribunal Constitucional que es más extenso y comprensivo que el de "Estatuto de Autonomía", por lo que dicha expresión ha de ser interpretada "en el sentido de que el Decreto-Ley no puede afectar al régimen constitucional de las Comunidades Autónomas, incluida la posición institucional que les otorga la Constitución" (Sentencia del Tribunal Constitucional 29/1986). De ese "régimen constitucional" forman parte los Estatutos, que no pueden ser alterados por un Decreto-Ley, pero también se incluyen otras leyes estatales atributivas de competencias a las Comunidades Autónomas que forman parte del bloque de constitucionalidad, así como las leyes atributivas de competencia del artículo 150.1 de la Constitución, las leyes orgánicas a que se refiere el artículo 150.2 y las Leyes de armonización del artículo 150.3.

Es decir, mediante Decreto-Ley no se pueden regular objetos propios de esas leyes que, tal y como se deduce del artículo 28.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, se dictan para delimitar las competencias del Estado y de las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas.

Ciertamente, el ejercicio de las competencias de un ente puede afectar en alguna medida a las del otro, pero cuando la Constitución veda al decreto-ley "afectar" al régimen de las Comunidades Autónomas, se está refiriendo a una delimitación directa y positiva de las competencias mediante tal instrumento normativo, y no a cualquier regulación que indirectamente "incida" en las competencias autonómicas. De otro modo, se vaciarían prácticamente de contenido los ámbitos de regulación sobre los que el Decreto-Ley puede proyectarse, puesto que es muy difícil encontrar un objeto normativo en el que no incida de uno u otro modo alguna competencia autonómica.

Por último, el régimen electoral también constituye una materia cuya prohibición guarda coherencia con el artículo 81.1 de la Constitución.

En cuanto a los Estatutos de Autonomía, el de Cataluña (artículo 64.1 Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio) dice que no pueden ser objeto de Decretos-leyes "la reforma del Estatuto, las materias objeto de leyes de desarrollo básico, la regulación esencial y el desarrollo directo de los derechos reconocidos por el Estatuto y por la Carta de los derechos y deberes de los ciudadanos de Cataluña y el presupuesto de la Generalitat".

En un sentido parecido se pronuncia el Estatuto de Autonomía de Andalucía, cuyo artículo 110.1 Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo señala que no podrá ser objeto de Decreto-Ley "los derechos establecidos en este Estatuto, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía. No podrán aprobarse por decreto-ley los presupuestos de Andalucía". Por último, el Estatuto de Aragón incorpora lo referente al régimen tributario (artículo 44 Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril)

¿Cómo funciona el control parlamentario y su convalidación?

Debido a su excepcionalidad y urgencia, la vida del Decreto-Ley es efímera de ahí que la Constitución prevea la subsiguiente intervención del Legislativo. Así el artículo 86.2 de la Constitución establece que "los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario".

Y en el párrafo 3 se dice que "durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia".

De este precepto no se deduce una forma específica de comunicación al Congreso de los Diputados por lo que, aparte de conocerlo mediante su publicación en el Boletín Oficial del Estado, se ha empleado el envío mediante comunicación. En todo caso, es el propio Congreso quien pone en marcha el procedimiento de control. En cuanto al plazo se refiere a días hábiles (artículo 90.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 10 de febrero de 1982) y es de caducidad. De no convalidarse en el plazo previsto, pierde su vigencia debido al carácter provisional de los Decretos-Leyes.

El artículo 151 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 1982 prevé que el debate y votación sobre la convalidación o derogación se realizará en el Pleno o en la Diputación Permanente y que su la inserción en el orden del día podrá hacerse tan pronto como hubiere sido objeto de publicación en el Boletín Oficial del Estado. La defensa de las razones que han llevado a dictarlo corresponde a un miembro del Gobierno, que "expondrá las razones que han obligado a su promulgación y el debate subsiguiente se realizará conforme a lo establecido para los de totalidad".

En caso de convalidarse el Presidente "preguntará si algún Grupo Parlamentario desea que se trámite como proyecto de ley. En caso afirmativo, la solicitud será sometida a decisión de la Cámara. Si ésta se pronunciase a favor, se tramitará como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, sin que sean admisibles las enmiendas de totalidad de devolución".

A propósito de la convalidación, la Sentencia del Tribunal Constitucional 155/2005 a los efectos del control de la constitucionalidad del Decreto-Ley, se plantea si decae el interés o hace improcedente el control de la constitucionalidad del Decreto-Ley cuando es sustituido por la ley convalidación.

Entiende que Tribunal Constitucional que "es algo fuera de duda" que "el control del Decreto-Ley en cuanto tal no está impedido por el hecho de la novación operada por la Ley, siguiendo lo que dispone el artículo 86.3", pues el interés constitucional "de ajustar el uso del instrumento del Decreto-Ley al marco del artículo 86.1 (...) no puede considerarse satisfecho por la derivación del Decreto-Ley hacia el cauce del artículo 86.3", ya que si bien "pudiera... pensarse que una eficacia retroactiva de la Ley que diera cobijo a los efectos producidos por el Decreto-Ley puede privar de sentido a la impugnación dirigida...al Decreto-Ley,...esto no es así, pues...velar por el recto ejercicio de la potestad de emitir Decretos-leyes, dentro del marco constitucional, es algo que no puede eludirse por la utilización del procedimiento del artículo 86.3" (Sentencias del Tribunal Constitucional 111/1983 y 182/1997) por cuanto la potestad reconocida al Gobierno ex artículo 86.1 se ejercitó infringiendo sus requisitos, la inobservancia de éstos "constituye una infracción que sólo puede repararse con una declaración de inconstitucionalidad", "pues, en otro caso, los límites del artículo 86 de la Constitución sólo serían operativos en el tiempo que media entre el Decreto-Ley y su convalidación o su conversión en ley, esto es, en un tiempo en el que este Tribunal nunca podrá materialmente pronunciarse" (Sentencia del Tribunal Constitucional 155/2005).