Delegación legislativa

¿En qué consiste la delegación legislativa?

La delegación legislativa presenta perfiles no claros debido a la variedad de supuestos a los que tal instituto se refiere.

En un sentido amplio, alude a toda autorización o habilitación que una ley otorga al Gobierno para dictar normas. Desde esta premisa, y siguiendo a García de Enterría, la delegación legislativa se refiere no sólo al caso de que se autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley -es el supuesto reconocido en nuestra Constitución- sino también cuando la norma delegada resultante conserva su rango reglamentario. Se trata de un concepto amplio de reglamento admitido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC de 5 de mayo de 1982, Rec. 398/1981).

García de Enterría clasifica de esta forma la delegación legislativa atendiendo a tres supuestos distintos. El primero que sería el de delegación legislativa recepticia y se plasmaría en el dictado de textos articulados de leyes de bases y textos refundidos; el segundo que serían los casos de remisión normativa, esto es, cuando la ley reenvía a una formación ulterior elaborada por la Administración y que complementa la ordenación que la propia ley establece. Y por último estaría la deslegalización.

Santamaría Pastor cuestiona que pueda referirse la remisión normativa y la deslegalización a la delegación legislativa pues introducen confusión, ya que se lleva el concepto de delegación legislativa más allá de los supuestos previstos en la Constitución Española y, en todo caso, porque hablar de delegación respecto de esos supuestos no es acertado. El dictado de un reglamento no se hace en virtud de delegación alguna, sino de una potestad propia ex artículo 97 de la Constitución. En cuanto a la deslegalización, no hay delegación alguna, sino la privación de leyes anteriores de su resistencia a que sean innovados por reglamentos.

El artículo 82.1 de la Constitución Española recoge el primero de los supuestos de delegación legislativa al señalar que «las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior» referido a las materias cuya regulación debe hacerse mediante ley orgánica. En los párrafos sucesivos regula cómo debe hacerse tal delegación -mediante ley de bases y textos refundidos- y en ambos casos se dice que la delegación implica una autorización hecha por ley.

De lo anterior se deduce que por delegación legislativa debe entenderse la colaboración entre el legislador y la Administración por el cual el legislativo, apoderado para ello por la Constitución, se sirve del poder normativo de la Administración, a la que autoriza para que concluya o lleve a término una iniciativa legal comenzada por el legislativo y formulada a grandes rasgos o bien para que realice una labor de refundición de varios textos legales que regulan una misma materia. Así entendida la delegación legislativa constituye una excepción al monopolio legislativo de dictar normas con fuerza de ley.

Esta complejidad hace que lo propio del legislativo sea fijar los grandes trazos de una materia, de forma que su concreción es lo que se delega en la Administración y es lo que permite que el debate parlamentario se centre en las líneas maestras de una determinada materia. En este caso esa delegación legislativa se efectúa a través de las llamadas leyes de bases de forma que lo que se encomienda al poder normativo de la Administración es la formulación concretada y desarrollada de esas bases en forma de textos articulados de leyes de bases.

Otra forma de delegación legislativa es el supuesto en que el legislador encomienda -delega- a la Administración que reúna en un solo texto una normativa con rango de ley preexistente, de forma que la refunda en un solo texto. En este caso la norma resultante recibe el nombre de texto refundido.

En ambos casos la Administración se convierte en legislador excepcional y su intervención supone una excepción al principio de separación de poderes en cuanto que implica una participación de un poder -el ejecutivo- en el poder normativo de otro, el legislativo. Las normas resultantes de la delegación y colaboración tienen fuerza de ley. La excepcionalidad radica, obviamente, en que esa norma con rango formal de ley no ha sido aprobada en sede parlamentaria.

En este sentido la delegación legislativa no supone una transferencia de poder legislativo a la Administración, sino que se trata de un aprovechamiento de ese poder normativo de la Administración, plasmado en su potestad reglamentaria, pues la Administración al dictar esos textos normativos lo hace habilitada por el legislador y siempre dentro de unos límites trazados por él (STC 54/1982). Habría verdadera transferencia si la Administración recibiese en blanco plenos poderes legislativos. Se explica así que la norma por la que se aprueba bien sea un texto articulado de ley de bases o un texto refundido reciba el nombre de "decreto" legislativo.

¿Cuál es la naturaleza de la delegación legislativa?

Siguiendo a Santamaría Pastor, para explicar la naturaleza de la delegación legislativa, se apuntan varias teorías. La primera explica que la norma resultante tiene fuerza de ley acudiendo a la teoría de la representación o mandato entre el legislativo y ejecutivo, teoría está abandonada precisamente porque en el ámbito civil el contenido de la representación ha variado y si ya no se concibe como una transferencia de poder del representado al representante sino como un negocio jurídico en el que los actos del representante son suyos pero aniden en el representado, "parece obvio -concluye este autor- que la idea de representación no aporta nada para explicar la técnica de la delegación".

Otra teoría es la de la transferencia de potestad por cuanto el legislativo transfiere al ejecutivo la potestad legislativa, de ahí que las normas dictadas gocen de fuerza de ley. Esta teoría tiene como punto débil la indisponibilidad de las potestades públicas atribuidas a un Poder por la Constitución. Como corrección de esta teoría surgieron dos explicaciones: una que entiende que se transfiere el ejercicio de la potestad pero no la titularidad y otra entiende que no se transfiere potestad alguna: el gobierno la tiene y su uso se activa en virtud de la autorización del legislativo.

Por último está la teoría mayoritaria que explica la delegación legislativa entendiendo que obedece a un fenómeno de habilitación o apoderamiento. El legislador abre al ejecutivo la posibilidad de actuar en ámbitos inicialmente le están vedados por existir reserva de ley. Esto hace que la delegación legislativa responda a la misma razón que los reglamentos, los decretos legislativos y la deslegalización.

Lo peculiar de los decretos legislativos (artículo 85 de la Constitución), en cuanto normas con fuerza de ley, radica en la "asunción anticipada -dice García de Enterría- que el legislador hace de la norma elaborada por el Gobierno en virtud de la delegación, prestándola su propio rango". A su vez esta asunción se explicaría acudiendo a la técnica del reenvío recepticio y otra es la declaración de voluntad per relationem. Lo primero implica que el autor de la norma reenviante asume el contenido de la propia norma y según la segunda las partes de un contrato se remiten a lo que decida un tercero para decidir el contenido del contrato.

Concluye Santamaría Pastor diciendo que la delegación legislativa se explica en nuestro ordenamiento sobre la base de que nuestra Constitución reconoce dos centros de producción normativa -legislativo y ejecutivo; ley y reglamento-, de forma que la ley puede regular una materia con mayor o menor extensión o profundidad, dejando o no al reglamento la regulación de aspectos no esenciales.

Es el legislador quien decide la extensión y concreción, luego quien habilita al ejecutivo para concretar. En todo caso "la adquisición por la norma gubernamental de los caracteres propios de la ley parlamentaria no es efecto de una asunción anticipada por el legislador del contenido de ésta, sino mera consecuencia jurídica de un precepto constitucional; los decretos legislativos poseen rango o fuerza de ley no porque el legislador asuma ex ante su contenido, sino simplemente porque la Constitución lo impone".

¿Qué requisitos debe cumplir?

De acuerdo con el artículo 82.2 CE la delegación legislativa se otorga de dos formas: mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo.

Son requisitos de la delegación legislativa otorgada al Gobierno:

• • Que se haga de forma expresa, para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio.
• • La vigencia de la delegación alcanza al uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente.
• • No cabe delegación legislativa presunta o implícita ni por tiempo indeterminado.
• • No cabe la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno.
• • Si se hace por leyes de bases, se deberán delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.
• • Si se autoriza la refundición de textos legales, se determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.
• • Sin perjuicio del control jurisdiccional, las leyes de delegación pueden establecer en cada caso fórmulas adicionales de control.
• • Si se trata de leyes de bases no se puede ni autorizar la modificación de la propia ley de bases ni facultar el dictado de normas con carácter retroactivo.
• • Por último, si una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación.

¿Cómo se regula en las distintas Comunidades Autónomas?

Antes del proceso de reforma estatutaria iniciado con los Estatutos valenciano y catalán, la práctica totalidad de los estatutos recogían la autorización a favor de sus Parlamentos remitiéndose a lo establecido en el artículo 82 de la Constitución, salvo pequeñas especialidades como, por ejemplo, la prohibición de delegar normas que hayan de dictarse en virtud del artículo 150.1 de la Constitución.

Hoy día el Estatuto de Autonomía de Cataluña, (artículo 63.1 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio), prevé como regulación específica que no puede ser objeto de delegación legislativa la reforma del Estatuto (en consonancia con los artículos 81 y 82.1 de la Constitución) ni las leyes de desarrollo básico, salvo que se delegue el establecimiento de un texto refundido, la regulación esencial y el desarrollo directo de los derechos reconocidos por el Estatuto y por la Carta de los derechos y deberes de los ciudadanos de Cataluña y el presupuesto de la Generalitat. Otro límite concreto es que la delegación se agota cuando el gobierno está en funciones.

En un sentido parecido al catalán se pronuncia el Estatuto de Autonomía de Andalucía (artículo 109 Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo). Otro Estatuto que regula esta materia es el de Asturias (artículo 24 bis de la Ley Orgánica 7/1981) tras su reforma por Ley Orgánica 1/1999, de 5 de enero, el valenciano (artículo 44 LO 1/2006) tras su reforma por Ley Orgánica 1/2006 de 10 de abril y el aragonés (artículo 43 LO 5/2007) modificado por Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril.

La potestad normativa de la Administración en la Ley 39/2015

En el concreto ámbito administrativo, cabe señalar que el Título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, hace referencia a la iniciativa legislativa y a la potestad normativa de las Administraciones Públicas recogiendo los principios a los que ha de ajustar su ejercicio la Administración titular y haciendo efectivos los derechos constitucionales en este ámbito.

Concretamente, el párrafo tercero del artículo 127 de la Ley 39/2015 establece que "el Gobierno de la Nación podrá aprobar reales decretos-leyes y reales decretos legislativos en los términos previstos en la Constitución. Los respectivos órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas podrán aprobar normas equivalentes a aquéllas en su ámbito territorial, de conformidad con lo establecido en la Constitución y en sus respectivos Estatutos de Autonomía"