Fundamento
La ordenación del territorio responde a una necesidad obvia de nuestro tiempo, propia de un Estado de Derecho, en el que determinados intereses públicos, entre los que se encuentra la utilización racional del territorio, han de tener prioridad sobre los meramente privados.
La locura inmobiliaria de los últimos tiempos, íntimamente relacionada con múltiples casos de corrupción ligados a la ordenación del territorio, ha traído como consecuencia un grave deterioro de nuestro entorno. Por otra parte, el fracaso del control administrativo de la actividad urbanística, tanto por parte de la Administración local como por parte de la Administración autonómica, o estatal ha hecho absolutamente necesaria la intervención penal para prevenir los atentados a la ordenación del territorio más graves y castigar las conductas lesivas en esta materia.
La ordenación del territorio en el contexto europeo
La preocupación creciente por la utilización racional del territorio no escapa a la Unión Europea que ha conferido un papel esencial a esta materia en el desarrollo socioeconómico de los pueblos y en con respecto a la propia dignidad del individuo.
La Carta Europea de Ordenación del Territorio, (CEMAT 1984), suscrita por todos los países de la Comunidad Europea definió la "ordenación del territorio" como "expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad", calificándola de una disciplina científica, técnica, administrativa y política, concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector cuya finalidad principal es ofrecer al hombre un marco y una calidad de vida que aseguren el desarrollo de su personalidad en un entorno organizado a escala humana, así como el desarrollo socio-económico equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales, la protección del medio ambiente y la utilización racional del territorio. En 1999, los Estados miembros de la UE, apoyados por la Comisión Europea, aprobaron la Estrategia Territorial Europea (ETE): Hacia un desarrollo equilibrado del territorio de la UE, que impulsó la armonización y coordinación de las políticas nacionales de ordenación del territorio. Las sucesivas revisiones y adaptaciones de la ETE culminaron en la Agenda Territorial Europea (ATE) en el año 2007, año a partir del cual se establece una política compartida entre la UE y los Estados miembros sobre cohesión económica, social y territorial, a través de los fondos estructurales y de cohesión, con importantes impactos territoriales.
La nueva Agenda Territorial Europea 2020 (adoptada en el 2011) es el principal instrumento orientador de las políticas nacionales de ordenación territorial de los Estados miembros; y se caracteriza por un enfoque basado en las características propias de cada lugar, a partir del cual impulsar la cohesión territorial en tres escalas: local, regional y nacional; y al mismo tiempo hacer frente a los impactos, geográficamente diversos, del cambio global.
La ETE constituye un marco adecuado de orientación para las políticas sectoriales con repercusiones territoriales de la Comunidad y de los Estados miembros, así como para las autoridades regionales y locales, a fin de conseguir un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio europeo. En aras de una integración europea más profunda, los Ministros consideran necesaria la colaboración, en el ámbito del desarrollo territorial, entre los Estados miembros y entre sus autoridades regionales y locales, que deberán en el futuro colaborar por encima de las fronteras nacionales. La ETE constituye un documento de referencia adecuado para el fomento de esta colaboración, con pleno respeto al principio de subsidiariedad. Todos los participantes se mostraron de acuerdo en que la ETE no establece nuevas competencias a nivel de la Comunidad, sino que sirve como marco de orientación a los Estados miembros, a sus autoridades regionales y locales y a la Comisión Europea en sus respectivos ámbitos de competencia.
La ordenación del territorio en el derecho español
En cuanto a España se refiere, la historia del Derecho urbanístico español contemporáneo se forjó en la segunda mitad del siglo XIX, en un contexto socio-económico de industrialización y urbanización, en torno a dos grandes tipos de operaciones urbanísticas: el ensanche y la reforma interior, la creación de nueva ciudad y el saneamiento y la reforma de la existente. Dicha historia cristalizó a mediados del siglo XX con la primera ley completa en la materia, en 1956, basada en la clasificación del suelo como técnica por excelencia de la que se valen tanto la ordenación como la ejecución urbanísticas, donde la clase de terreno urbanizable es la verdadera protagonista y la del suelo rústico o no urbanizable no merecía apenas atención por jugar un papel exclusivamente negativo o residual.
El art. 47 de la Constitución de 1978, posteriormente, se ocupa de la regulación de los usos del suelo al establecer: "Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación." Por tanto, existe un mandato constitucional a los poderes públicos para contribuir de manera leal a la política de utilización racional de los recursos naturales y culturales, en particular el territorio, el suelo y el patrimonio urbano y arquitectónico, al servicio de la calidad de vida.
La regulación estatal se encuentra en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en adelante LS, que deroga la anterior de 2008. El objeto de esta Ley es regular, para todo el territorio estatal, las condiciones básicas que garanticen, de una parte, la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, relacionados con el suelo y por otra, lograr un desarrollo sostenible, competitivo y eficiente del medio urbano, mediante el impulso y el fomento de las actuaciones que conducen a la rehabilitación de los edificios y a la regeneración y renovación de los tejidos urbanos existentes, cuando sean necesarias, para asegurar a los ciudadanos una adecuada calidad de vida y la efectividad de su derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.
Esta ley establece igualmente, las bases económicas y medioambientales del régimen jurídico del suelo, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia y determina que las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible, sin perjuicio de los fines específicos que les atribuyan las Leyes.
Pero además, tras el nuevo orden competencial instaurado por la Constitución del 78 y la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, STC 61/1997 el Estado ejerce ciertas competencias sobre la materia, pero es a las Comunidades Autónomas a las que corresponde diseñar y desarrollar sus propias políticas en materia urbanística.
Junto a todo este marco normativo administrativo se encuentra, necesariamente, la legislación penal en materia de disciplina urbanística, dirigida a prevenir los atentados contra el bien objeto de tutela y sancionar las infracciones más graves.
Regulación
Los delitos contra la Ordenación del patrimonio se encuentran regulados en el Código Penal dentro del Título XVI rubricado "De los delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo, la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente", en el Capítulo I "De los delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo", artículos 319 y 320 CP.
La reforma operada por LO 1/2015 de 30 de marzo apenas ha afectado a estos delitos que permanecen intactos tras la misma a excepción del artículo 319.3 CP, con relación a la medida accesoria de demolición de obra, que incorpora un supuesto de suspensión temporal de la misma, no previsto antes de la citada reforma.
Será necesario tener también en cuenta la abundante normativa de carácter autonómico y municipal existente en esta materia y la legislación estatal sobre suelos, habida cuenta las remisiones conceptuales y normativas que efectúa el Código Penal a la regulación administrativa.
Bien jurídico protegido
Consiste en la utilización racional del suelo como recurso natural limitado y la adecuación de su uso al interés general.
Sujeto pasivo
El sujeto pasivo, común a los delitos contra la ordenación del territorio y el urbanismo, es la sociedad en general, toda la colectividad.
Tipos delictivos
Se distinguen dos tipos delictivos:
Disposiciones comunes
Los artículos 338 a340 CP establecen una serie de disposiciones comunes aplicables a todos los tipos delictivos comprendidos en el Título XVI, siendo de aplicación, por tanto, a los delitos contra la Ordenación del Territorio y el Urbanismo.
Agravante específica de afectación de espacio natural
El artículo 338 del CP establece una agravación de la condena aplicable en el caso de que en la comisión de cualquiera de los delitos contra la Ordenación del Territorio y el Urbanismo se vea afectado algún espacio natural protegido. En este caso se impondrán las penas superiores en grado a las respectivamente previstas.
Adopción de medidas para restaurar el equilibrio ecológico
Los jueces o tribunales ordenarán la adopción, a cargo del autor del hecho, de las medidas necesarias encaminadas a restaurar el equilibrio ecológico perturbado a causa de un delito contra la Ordenación del Territorio y el Urbanismo, así como cualquier otra medida cautelar necesaria para la protección de los bienes tutelados en el Título XVI, art. 339 CP.
Atenuación de la condena por reparación voluntaria del daño
Los Jueces y Tribunales impondrán la pena inferior en grado a las respectivamente previstas, al culpable de cualquiera de los hechos tipificados en los delitos contra la Ordenación del Territorio y el Urbanismo, en el caso de que hubiera reparado voluntariamente el daño causado, art. 340 CP.
Recuerde que...
- • Se encuentran regulados en los arts.319 y 320 del CP, Capítulo I, Título XVI, Libro II.
- • Comprenden el delito urbanístico (art.319 CP) y el delito de prevaricación urbanística (art.320 CP).
- • Son delitos dolosos que atentan contra la utilización racional del suelo y la adecuación de su uso al interés general.
- • Disposiciones comunes al Título XVI, arts. 338 a 340 CP.