Demanio

¿Qué es el demanio?

El dominio público como categoría jurídica nació con la finalidad de establecer un sistema de protección de las necesidades colectivas que satisfacían determinados bienes. Esa finalidad de protección se atribuyó al Estado, que era el titular de dichos bienes.

La existencia dentro del dominio público de bienes provenientes de la naturaleza da lugar a la distinción entre bienes de dominio público natural destinados al uso común, fundamentalmente las aguas y las costas, el aire, la flora, y bienes de dominio público artificial, que son bienes de uso público construidos para satisfacer las necesidades de la sociedad (minas, puertos, carreteras, vías de ferrocarril, canalizaciones de luz, agua, gas y, en general, todo tipo de obras públicas).

Ahora bien, los recursos naturales se ven sometidos en los últimos tiempos a un régimen de explotación y utilización cada vez más intenso como consecuencia de los avances tecnológicos, el crecimiento demográfico y la creciente actuación humana sobre la naturaleza.

La protección constitucional del medio ambiente es compatible con un desarrollo sostenible pero para ello es preciso el empleo de todo tipo de recursos. Interesa destacar que, hoy en día, técnicas propias de la protección y utilización del demanio se aplican a todos los recursos naturales, con independencia de su carácter demanial o de su titularidad. Es el caso de la planificación, de los estudios y evaluaciones de impacto ambiental, del régimen de las autorizaciones y de las sanciones administrativas que se contienen en leyes como la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, o la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera.

Así, por ejemplo, esta última Ley pretende que las Administraciones Públicas promuevan en el ámbito de sus competencias la prevención y la reducción de la contaminación lumínica, con la finalidad de conseguir los objetivos que identifica.

Asimismo, la Ley 2/2011, de 24 de marzo, de Economía Sostenible, ha introducido en el ordenamiento jurídico las reformas estructurales necesarias para crear condiciones que favorezcan un desarrollo económico sostenible, armonizador de la eficiencia económica y el respeto al medio ambiente.

A tal fin, las Administraciones Públicas adoptarán políticas energéticas y ambientales que compatibilicen el desarrollo económico con la minimización del coste social de las emisiones y de los residuos producidos. Igualmente, adoptarán políticas que favorezcan la racionalización de la construcción residencial para conciliar la atención a las necesidades de la población, la rehabilitación de las viviendas y de los núcleos urbanos, la protección al medio ambiente y el uso racional de los recursos económicos.

Puede así advertirse la evolución experimentada en la protección del medio ambiente, que combina la afectación al dominio público de determinados bienes y la utilización de otras medidas a partir de las competencias que ostentan las distintas Administraciones Públicas en materia medioambiental.

¿Qué son las mutaciones demaniales?

Para entender el significado de la mutación demanial y también el de la afectación y desafectación, es preciso tener en cuenta y comprender el carácter finalista de la categoría de los bienes de dominio público. Dicho carácter, sin dejar de advertirse en los bienes demaniales por naturaleza, como el mar territorial o las playas, se manifiesta en toda su intensidad en las otras dos categorías de bienes demaniales, en las que el destino al uso público, como es el caso de las carreteras, calles, fuentes y paseos, o al servicio público, como ocurre, por ejemplo, con las sedes de los organismos públicos, es la causa, precisamente, de que el bien se categorice como de dominio público.

Si pierde ese destino también pierde la categoría de bien demanial y, con ello, el régimen protector caracterizado por las notas de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad. Pasa a ser bien patrimonial y, por tanto, trasmisible o alienable, prescriptible y embargable.

Tanto la afectación como la desafectación se realizan mediante un acto administrativo expreso, aunque, en el caso concreto de la afectación, la Ley 33/2003 admite lo que denomina la afectación tácita (o de hecho) y la afectación implícita. La desafectación es el contrarius actus de la afectación y dado el efecto que produce, es decir, el cese de la demanialidad, se encuentra minuciosamente regulada por la ley.

Las mutaciones demaniales deben efectuarse también de forma expresa. Es excepción, sin embargo, el supuesto de reestructuración de órganos. En estos casos se estará, en lo que respecta al destino de los bienes y derechos que tuviesen afectados o adscritos los órganos u organismos que se supriman o reformen, a lo que se establezca en la correspondiente disposición. Si no se hubiese previsto nada sobre este particular, se entenderá que los bienes y derechos continuarán vinculados a los mismos fines y funciones, considerándose afectados al órgano u organismo que ha sucedido en sus competencias al órgano anterior extinguido o fusionado.

Dentro de las mutaciones por cambio de uso o servicio público se encuentran aquellas que implican un cambio a un uso o servicio público de la competencia de otra Administración Pública. La Ley 33/2003 remite al reglamento la regulación de los términos y condiciones en que los bienes y derechos demaniales de la Administración General del Estado y sus organismos públicos podrán afectarse a otras Administraciones Públicas para destinarlos a un determinado uso o servicio público de su competencia.

Este supuesto de mutación entre Administraciones Públicas no alterará la titularidad de los bienes ni su carácter demanial. Resulta también de aplicación a las comunidades autónomas cuando éstas prevean en su legislación la posibilidad de afectar bienes demaniales de su titularidad a la Administración General del Estado o sus organismos públicos para su dedicación a un uso o servicio de su competencia.

¿Qué procedimiento siguen?

El procedimiento para la mutación demanial es análogo al previsto para la afectación demanial.

Se distingue, de un lado, entre las mutaciones por cambio de destino y las mutaciones por cambio de sujeto, y, de otro, entre las mutaciones que afectan a bienes inmuebles y las que afectan a bienes muebles.

La orden de mutación demanial requerirá para su efectividad de la firma de un acta, con intervención de la Dirección General del Patrimonio del Estado y los departamentos u organismos interesados.

La mutación de destino de los bienes muebles del Patrimonio del Estado se realizará en cambio por los propios departamentos u organismos interesados en la misma. Por lo tanto, no queda reservada la competencia al Ministro de Hacienda, como ocurre con los bienes inmuebles.

Para llevar a cabo la mutación se formalizarán por las partes las correspondientes actas de entrega y recepción, que perfeccionarán el cambio de destino de los bienes de que se trate, y constituirán título suficiente para las respectivas altas y bajas en los inventarios de bienes muebles de los departamentos.

Los departamentos ministeriales o los organismos públicos a que queden afectados los bienes o derechos comunicarán a la Dirección General del Patrimonio del Estado la mutación operada, para que se proceda a tomar razón de la misma en el Inventario General de Bienes y Derechos del Estado.

Si la adaptación de la situación patrimonial a la reforma orgánica producida exigiese una distribución de los bienes entre varios departamentos u organismos, esta comunicación deberá cursarse con el acuerdo expreso de todos ellos. A falta de acuerdo, cada departamento u organismo remitirá a la Dirección General del Patrimonio del Estado una propuesta de distribución de los bienes y el Ministro de Hacienda resolverá en último término sobre la afectación.

La mutación de destino de los bienes y derechos demaniales propios de los organismos públicos para el cumplimiento dentro del organismo de sus fines o servicios públicos, se acordará por el ministro titular del departamento del que dependan, a propuesta de su presidente o director. Ello es una consecuencia de la relación de dependencia o instrumentalizad que vincula a los organismos públicos con la Entidad matriz de la cual dependen. También puede darse el supuesto entre distintos organismos o entes institucionales del Estado o entre órganos de distintos ministerios.

Las mutaciones de destino de los bienes y derechos demaniales propios o adscritos a un organismo para el cumplimiento de fines o servicios de otro organismo o de la Administración General del Estado, serán acordadas por el Ministro de Hacienda, a propuesta conjunta de las dos entidades.

Dicha mutación podrá efectuarse a favor de Comunidades Autónomas cuando éstas prevean en su legislación la posibilidad de afectar bienes demaniales de su titularidad a la Administración General del Estado o sus organismos públicos, para su dedicación a un uso o servicio de su competencia.

Las mutaciones demaniales de bienes o derechos de otras Administraciones Públicas a favor de la Administración General del Estado se aceptarán por el Ministro de Hacienda, a propuesta del departamento interesado. En la orden se determinará el destino del bien o derecho y la asunción de las competencias demaniales por el departamento correspondiente.

Si la mutación se efectúa a favor de un organismo dependiente de la Administración General del Estado, corresponderá a su presidente o director su aceptación, que se notificará a la Dirección General del Patrimonio del Estado a efectos de su constancia en el Inventario General de Bienes y Derechos del Estado.

La tramitación del procedimiento de mutación compete a la Dirección General del Patrimonio del Estado, que lo iniciará de oficio, bien a iniciativa propia o a petición de la Administración Pública interesada. En el procedimiento que se sustancie deberá aportarse la documentación identificativa del bien o derecho cuya mutación se interesa, así como una memoria justificativa en la que se describa el fin, uso o servicio público al que se destinará el mismo.

La orden de mutación demanial deberá contener las menciones requeridas por el artículo 66.1 Ley 33/2003 de la Ley y la referencia catastral, cuando la naturaleza del bien o derecho lo permita, y fijará cuantas condiciones, requisitos y plazos se estimen necesarios para el adecuado uso del bien o derecho, así como las causas de resolución.

La orden surtirá efectos desde la recepción de los bienes por el órgano competente de la Administración Pública a que se destinen, mediante la suscripción de un acta entre el representante de ésta, el del departamento u organismo público correspondiente, y el nombrado por la Dirección General del Patrimonio del Estado.

La Administración Pública a la que se hubieran afectado los bienes o derechos utilizará los mismos de acuerdo con el fin señalado y ejercerá sobre ellos las correspondientes competencias demaniales.

Finalmente, el Reglamento contempla la mutación demanial de bienes muebles de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos para su destino al cumplimiento de fines de uso o servicio público competencia de otras Administraciones Públicas. En tal caso, la mutación se realizará por los propios departamentos u organismos que tengan los bienes afectados o adscritos, que los gestionen o que sean sus titulares, mediante la formalización por las partes de las correspondientes actas de entrega y recepción, sin que la mutación altere la titularidad de los bienes ni su carácter demanial.