Denuncia (Derecho Administrativo)

¿Qué es y dónde se regula?

De acuerdo con lo establecido en el artículo 62 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), la denuncia es el acto por el cual cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento del órgano competente la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo.

La denuncia ha de ser nominativa, no siendo admisibles las de carácter anónimo.

De hecho, el artículo 62.2 LPACAP señala que las denuncias deberán expresar la identidad de la persona o personas que las presentan y el relato de los hechos que se ponen en conocimiento de la Administración. Cuando dichos hechos pudieran constituir una infracción administrativa, recogerán la fecha de su comisión y, cuando sea posible, la identificación de los presuntos responsables.

La denuncia no obliga necesariamente al órgano competente a iniciar el procedimiento, pero, en cambio, cuando la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas la no iniciación del procedimiento deberá ser motivada y se notificará a los denunciantes la decisión de si se ha iniciado o no el procedimiento (art. 62.3 LPACAP).

Según el artículo 58 LPACAP, es una forma de iniciar de oficio el procedimiento administrativo.

La naturaleza jurídica de la denuncia parte de recordar dos notas esenciales que la definen. En primer lugar, es un acto del particular. Se suele decir por la doctrina que es uno de los supuestos de colaboración de los administrados a la función administrativa. Por otra parte, es un acto que se limita a poner en conocimiento del órgano administrativo hechos que obligan a la Administración a actuar. De aquí que la denuncia cumpla una función de constatación de hechos, de instrumento para lleguen al conocimiento de la Administración ciertos hechos.

Cabe distinguir dos supuestos que denuncia:

• a) La denuncia-deber, cuando el administrado viene obligado por la norma a formular la denuncia. Es el caso previsto en el artículo 259 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. En el ámbito administrativo, si bien hubo muchos ejemplos en el ámbito sanitario y de orden público de esta denuncia-deber, lo cierto es que las modificaciones de las legislaciones citadas han ido haciendo desaparecer este deber.

  Por poner un ejemplo, el artículo 7 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana que, al igual que la derogada Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, no contempla esta denuncia-deber sino en relación a las autoridades y funcionarios públicos, a diferencia de la Ley de Orden Público de 30 de enero de 1959, que obligaba a denunciar a toda persona que conociera los hechos descritos en la legislación de orden público.

• b) La denuncia-facultad, cuando el administrado formula la denuncia voluntariamente.

En cualquier caso, sea como un deber o como una facultad, existe unanimidad doctrinal y jurisprudencial acerca de la no legitimación, en general y por el mero hecho de ser denunciante. O lo que es lo mismo, la inexistencia de derecho alguno al procedimiento por tener solamente la condición de denunciante. Baste simplemente leer el antiguo dictamen del Consejo de Estado de 28 de noviembre de 1957 (expediente de 22 de mayo de 2004): "el denunciante que pone en conocimiento de la Administración, para que las corrija, si ha lugar, supuestas infracciones en un procedimiento administrativo, desarrolla la actividad propia de un denunciante, y carece de un derecho administrativo de exigir una determinada actividad administrativa. En consecuencia, no puede recurrir en alzada contra la decisión administrativa de que tales hechos no se estimen probados".

Esta doctrina tiene sus muy importantes matizaciones que podemos ver resumidas en la siguiente sentencia del Tribunal Supremo, que, por lo demás, sirve para resumir el estado actual de la cuestión.

En efecto la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, sección 6ª, de 22 de mayo de 2007, Rec. 6510/2003, expresa un entendimiento expansivo del concepto de legitimación que puede resumirse en los siguientes términos:

"a) El más restringido concepto de "interés directo" del artículo 28 a) LJCA debe ser sustituido por el más amplio de "interés legítimo"; aunque sigue siendo una exigencia indeclinable la existencia de un "interés" como base de la legitimación. Como decíamos en nuestra sentencia de 15 de diciembre de 1993, aludiendo a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la ampliación del interés tutelable, en cuanto presupuesto de la legitimación, el mismo Tribunal Constitucional ha precisado que la expresión "interés legítimo", utilizada en el artículo 24.1 de la Norma Fundamental, aun cuando sea un concepto diferente y más amplio que el de "interés directo", ha de entenderse referida a un interés en sentido propio, cualificado o específico, lo que en el ámbito de esta Sala del Tribunal Supremo ha llevado a insistir que la relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado), con la que se define la legitimación activa, comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto, y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento.

En tal sentido y como recoge la sentencia de 23 de mayo de 2003, "la amplitud con la que la jurisprudencia viene interpretando el artículo 28.1.a) de nuestra Ley Jurisdiccional, (la referencia debe entenderse ahora hecha al artículo 19.1 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa) por exigencias del artículo 24.1 de la Constitución Española, y la sustitución del concepto de interés directo por el de interés legítimo, no llega hasta el extremo de que no se condicione en todo caso la legitimación a la existencia de un interés real.

Por decirlo con palabras del Tribunal Constitucional el interés legítimo, al que se refiere el artículo 24.1, "equivale a titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta.

b) Más concretamente y ya en relación con la legitimación en materia sancionadora y respecto de los denunciantes, esta Sala viene señalando algunos criterios que conforman doctrina jurisprudencial y que permiten determinar la concurrencia de tal requisito procesal.

Así se señala de manera reiterada, que se trata de justificar la existencia de esa utilidad, posición de ventaja o beneficio real, o más concretamente, si la imposición de una sanción puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen, en esa esfera.

Que por ello el problema de la legitimación tiene un carácter casuístico, lo que no permite una respuesta indiferenciada para todos los casos, siendo preciso examinar en cada uno de ellos el concreto interés legítimo que justifique la legitimación, incumbiendo su alegación y prueba a quien se lo arrogue. La Sala entiende que la existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte que se lo arroga, siendo la clave para determinar si existe o no ese interés legítimo en el proceso de impugnación de una resolución... el dato de si la imposición de una sanción puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera, y será así, en cada caso, y en función de lo pretendido, como pueda darse la contestación adecuada a tal cuestión, no siéndolo la de que la imposición de la sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés".

En el mismo sentido la Sentencia de 11 de abril de 2006 indica que: "en el ámbito de los procedimientos sancionadores no es posible dar normas de carácter general en relación con la legitimación, sino que hay que atender al examen de cada caso. Así, si bien no existe legitimación para pretender en abstracto la imposición de una sanción y, por tanto, para incoar un expediente sancionador, no puede excluirse que en determinados asuntos el solicitante pueda resultar beneficiado en sus derechos o intereses como consecuencia de la apertura de un expediente sancionador (reconocimiento de daños, derecho a indemnizaciones), lo que le otorgaría legitimación para solicitar una determinada actuación inspectora o sancionadora.

c) La aplicación de estas consideraciones generales al caso impiden compartir el planteamiento del recurrente, que invoca como soporte de su legitimación el interés moral en que se abra el correspondiente expediente disciplinario al profesional que según entiende le ofendió, es decir, la satisfacción moral de la persecución y sanción del denunciado, que según la jurisprudencia que acabamos de citar no es suficiente para justificar la legitimación del denunciante, que por lo demás no invoca ningún otro interés, derecho o titularidad jurídica que pudiera verse afectado, positiva o negativamente, por la persecución y sanción de la conducta denunciada a través del expediente disciplinario cuya incoación pretende, o dicho en los términos empleados por la jurisprudencia antes citada, no se justifica por el recurrente que la apertura de expediente disciplinario y sanción del denunciado pueda producir un efecto positivo en su esfera jurídica o eliminar una carga o gravamen en esa esfera".

¿En qué consiste el principio de clemencia?

Como una de las novedades introducidas en la regulación de la denuncia que lleva a cabo la LPACAP, hemos de hacer referencia al denominado principio de clemencia.

Concretamente, el apartado 4 del artículo 62 LPACAP señala que cuando el denunciante haya participado en la comisión de una infracción de esta naturaleza y existan otros infractores, el órgano competente para resolver el procedimiento deberá eximir al denunciante del pago de la multa que le correspondería u otro tipo de sanción de carácter no pecuniario, cuando sea el primero en aportar elementos de prueba que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción, siempre y cuando en el momento de aportarse aquellos no se disponga de elementos suficientes para ordenar la misma y se repare el perjuicio causado.

Asimismo, el órgano competente para resolver deberá reducir el importe del pago de la multa que le correspondería o, en su caso, la sanción de carácter no pecuniario, cuando no cumpliéndose alguna de las condiciones anteriores, el denunciante facilite elementos de prueba que aporten un valor añadido significativo respecto de aquellos de los que se disponga.

Para finalizar conviene aclarar que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 62.5 LPACAP, la presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento