Derecho administrativo sancionador

¿A qué nos referimos con Derecho administrativo sancionador?

Es tradicional distinguir el derecho administrativo sancionador del derecho penal por un dato formal, la autoridad que impone las sanciones y la que impone las penas, ya que mientras que las primeras son impuestas por la Administración, las segundas lo son por los Órganos jurisdiccionales.

Esta distinción parte del propio texto constitucional que regula en el artículo 25 de la CE ambos sistemas represivos señalando que "nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento".

Originariamente se encomendó en exclusividad este poder represivo a los órganos jurisdiccionales del orden penal, por su independencia en relación con el poder ejecutivo, de hecho, la misma Constitución gaditana (1812) prohibía al Rey de manera expresa imponer pena alguna.

Es ya tras la guerra civil española (1936-1939) cuando el derecho sancionador adquiere los rasgos fundamentales actuales. No obstante, interesa resaltar que, en el régimen preconstitucional, este se caracterizaba por la negación de los principios del Derecho Penal, lo que llevó a Eduardo García de Enterría a hablar del "Derecho sancionador prebeccariano".

¿Cuál es la situación actual del Derecho administrativo?

Es ya con nuestra Norma Fundamental cuando éste adquiere los rasgos del Derecho Administrativo sancionador. Así ha quedado reflejado en los artículos 25 a31 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP), aunque el procedimiento sancionador se regula en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPACAP). Señala el artículo 1.2 de la LPACAP reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar.

Esta variada regulación ha dado lugar a ciertas disparidades, por ello, Juan Alfonso Santamaría Pastor ha distinguido entre un tipo común de modelo sancionador, previsto para las relaciones de sujeción general de los ciudadanos con la Administración (opera en sectores como aguas, urbanismo, transportes terrestres, costas, etc.), y junto a éste, existen otros que se prevén para las relaciones de sujeción especial (dentro de éste, el supuesto más característico es la potestad disciplinaria, es decir, la que se ejerce sobre los servidores públicos, o sobre los miembros de profesiones de obligatoria colegiación).

Por lo demás, el mencionado autor distingue en tercer lugar las sanciones tributarias, reguladas en el Título IV de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

En cualquier caso, independientemente de los distintos modelos expuestos, y partiendo de la regulación constitucional y legal, hay que apuntar que la potestad sancionadora de la Administración se ajusta a una serie de principios básicos, que pueden estructurarse en dos bloques, según sean principios configuradores del régimen sancionador o principios relativos a su aplicación:

De entre los primeros:

• a) El principio de legalidad a que hace referencia el artículo 25.1 de la LRJSP.
• b) El principio de tipicidad, al que se refiere también, aunque de forma indirecta, el mismo precepto cuando se refiere a las "acciones u omisiones que constituyan infracción administrativa según la legislación vigente".
• c) El principio de prescripción, regulado en el artículo 30.1 de la LRJSP.

Entre los principios relativos a su aplicación:

• a) El principio de culpabilidad, introducido en nuestro ordenamiento jurídico gracias a la labor jurisprudencial del Tribunal Supremo, sentencias de 2 y 25 de marzo de 1972, y que queda hoy recogido en el artículo 28.1 de la LRJSP.
• b) El principio de proporcionalidad, que supone tanto que las sanciones que se impongan ha de ser las estrictamente necesarias para que la privación cumpla su finalidad, como que el quantum de la misma se adecue a las circunstancias de cada caso (de ahí los criterios de graduación de las sanciones, teniendo en cuenta el art. 29.3 de la LRJSP).
• c) El principio de non bis in idem, que supone que no se pueden imponer dos o más sanciones sobre los mismos hechos (ya sean sólo administrativas o administrativas y penales), y que en el caso de seguir simultáneamente un procedimiento judicial penal y uno administrativo, el segundo queda suspendido hasta que recaiga resolución judicial firme en el primero, cuyo contenido, además, condiciona al segundo.

¿Cuáles son los trámites fundamentales del procedimiento administrativo sancionador?

Los trámites fundamentales del procedimiento son los siguientes:

• 1. Antes de la iniciación del procedimiento, el artículo 55 de la LPACAP prevé la posibilidad de desarrollar algunas "actuaciones previas" con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
• 2. Iniciación del procedimiento, que se lleva a cabo mediante alguna de las modalidades que prevé el artículo 58.1 de la LPACAP, es decir, "bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia". El acuerdo de iniciación se plasma en una resolución que se notifica al Instructor y al presunto responsable.
• 3. Instrucción del procedimiento. Se inicia formalmente mediante la presentación por parte del inculpado del escrito de alegaciones sobre el acuerdo de iniciación en el plazo de 15 días desde que se le notificó el mismo, en el que podrá "aportar cuantas alegaciones, documentos o informaciones estimen convenientes y, en su caso, proponer prueba concretando los medios de que pretendan valerse" .

  Una vez iniciado el procedimiento con esta actuación, se inicia la fase instructora en sentido estricto, en la que se realizan todas las actuaciones indagatorias y probatorias que sean precisas para esclarecer el hecho.

• 4. Finalización del procedimiento. Se produce, salvo que el órgano competente para resolver acuerde llevar a cabo algunas actuaciones complementarias, mediante la redacción de resolución motivada por el mismo en el plazo de 10 días desde la recepción de la propuesta de resolución. Si el órgano competente no estuviera conforme con la propuesta remitida por el Instructor, y entendiese que la infracción reviste mayor gravedad que la apreciada por el mismo, se lo notificará al inculpado, para que pueda formular las alegaciones que estime pertinentes.

  Por lo demás, únicamente indicar que en la mencionada resolución se pueden imponer tanto medidas sancionadoras en sentido estricto como medidas accesorias a las mismas:

  • - Medidas sancionadoras: pueden ser tanto medidas privativas de derechos como multas. Las primeras, que tienen su origen en el derecho disciplinario de la función pública, se manifiestan fundamentalmente a través de la potestad de revocación que tiene la Administración respecto de los títulos administrativos que hayan autorizado a realizar la actividad en la que se cometió la infracción (privación del permiso de conducir, revocación de una licencia urbanística, etc.).

    Las multas, que son la sanción prototípica, consisten en la imposición de la obligación de pago de una determinada cantidad de dinero.

    Lo más común es determinar mínimos y máximos en la cuantía tanto por tipo de infracción como por la autoridad que la impone.

    No obstante, la cuantía máxima absoluta establecida en numerosos casos en los 600.000 euros, plantea diversos problemas, puesto que tiene un carácter confiscatorio prohibido expresamente en los artículos 31.1 y 33 de la Constitución.

    Además, actualmente, en lugar de fijar como límite máximo una cifra concreta, se establecen unos valores que se determinan en el mismo procedimiento de imposición de la sanción explicado, fijando la multa en relación con el importe de los valores en el caso concreto, multiplicándolos (los valores) por un coeficiente (el duplo, el quíntuplo o el décuplo de los mismos). Este sistema es, a primera vista, contrario al principio de tipicidad antes señalado, ya que la fijación definitiva del importe de la sanción depende de la valoración que haga la Administración sancionadora.

  • - Medidas accesorias: como son el comiso, el deber de reposición y de resarcimiento, y las inhabilitaciones.

    El comiso supone la privación o incautación de determinados bienes sin compensación que pasan a formar parte del erario público.

    En sentido estricto, se suele entender que la confiscación es una pena principal que consiste en la privación de ciertos bienes, mientras que el comiso es la pena accesoria que supone la pérdida o privación de los elementos o bienes que se utilizaron en el delito.

    El deber de reposición es el deber de restaurar la situación previa a la vulneración, y el resarcimiento de los daños y perjuicios producidos. Este último y su cuantía puede ser declarado por la misma Administración si es a ella a la que hay que indemnizar, aunque si hubiera que hacerlo a un tercero, la indemnización será fijada por los órganos jurisdiccionales del orden civil.

    Finalmente, las inhabilitaciones como la separación o suspensión temporal del cargo, pérdida de remuneraciones, entre otros, para el caso de que la conducta sancionada ponga de manifiesto una posible irregularidad en el futuro.