Derecho de reunión y manifestación

¿Cuáles son sus elementos definidores?

Los derechos de reunión y manifestación encuentran su reconocimiento en el artículo 21 de la Constitución de 1978 en los siguientes términos:

1. Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de este derecho no necesitará autorización previa.

2. En los casos de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones se dará comunicación previa a la autoridad, que sólo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes.

El derecho de reunión y manifestación se encuentra desarrollado por la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión, que ha sido modificada por las Leyes Orgánicas 1/1992, LO 4/1997, LO 9/1999, LO 9/2011 y LO 8/2014.

De conformidad con la sentencia del Tribunal Constitucional 85/1988, de 28 de abril, el derecho de reunión y manifestación posee los siguientes elementos definidores:

• a) La nota esencial es la concurrencia de personas, unida a un cierto grado de vinculación subjetiva de cada persona interviniente en la reunión con las restantes que participan en la misma. Este elemento permitió al Tribunal Constitucional declarar que las cuestaciones efectuadas mediante la instalación de mesas petitorias en la vía pública, al carecer del elemento subjetivo esencial del derecho de reunión, no estaban amparadas por el mismo.
• b) Un elemento finalístico, externo al puro contenido del derecho de reunión.

La jurisprudencia constitucional ha reconocido la íntima relación existente entre el derecho de reunión, en cualquiera de sus manifestaciones, con el derecho de libertad de expresión. Así, la Sentencia del Tribunal Constitucional 42/2000, de 14 de febrero, estableció que «el derecho de reunión cuando se ejercita en lugares de tránsito público es una manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación transitoria de personas que opera a modo de técnica instrumental puesta al servicio del intercambio o exposición de ideas, de la defensa de intereses o de la publicidad de problemas o reivindicaciones, constituyendo por tanto un cauce relevante del principio democrático participativo». Según Torres, el derecho de manifestación en un régimen democrático no es más que consecuencia de la libertad y del pluralismo político, valores superiores del ordenamiento jurídico reconocidos en el art. 1.1 de la Constitución española, y debe encaminarse a proteger especialmente a aquellos sectores sociales más desfavorecidos que no disponen de otro procedimiento para hacerse oír.

El elemento finalista de la reunión objeto de este derecho, íntimamente ligado al derecho de libertad de expresión y de participación, excluye de su ámbito a las reuniones privadas.

De acuerdo con la STC núm. 148/2021, de 14 de julio de 2021, las reuniones privadas, bien en los propios domicilios, bien en lugares públicos, se encuentran excluidas del ámbito de la Ley Orgánica 9/1983, reguladora del derecho de reunión por su artículo 2 y, consecuentemente, también del régimen de comunicación previa ya que constituyen manifestaciones esenciales de la dignidad humana y del libre desarrollo de la personalidad, fundamento del orden político y de la paz social según el art. 10.1 de la CE, que exceden del propio derecho de reunión y se integran en el derecho a la libertad humana contemplado en el art. 17.1 de la CE en su concepción más íntima e inviolable.

¿Cuáles son las variantes del derecho de reunión y manifestación?

Las reuniones de carácter público, o de «foro público» según la terminología anglosajona, que son las amparadas por el artículo 21 de la Constitución, poseen a su vez diversas variantes.

Cuando se trata de reuniones estáticas en lugares abiertos, se emplea el término de concentración, mientras que las reuniones, también en lugares abiertos, aunque de carácter dinámico, se denominan manifestaciones.

La Ley Orgánica reguladora del derecho de reunión no diferencia entre el régimen jurídico de la concentración y la manifestación, si bien distingue entre reuniones en lugares cerrados y en lugares abiertos.

Por su parte, el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 23 de octubre, en sus artículos 77 y siguientes, regula el ejercicio del derecho de reunión en el marco de las relaciones laborales, ejercido a través de los órganos de representación de los trabajadores. Si bien el derecho de reunión se ha reconocido habitualmente frente a los poderes públicos, cabe contemplar otros supuestos especiales del ejercicio de dicho derecho, especialmente frente a los empresarios, tal como reconocen las Sentencias del Tribunal Constitucional 18/1981, de 8 de junio, y 91/1983, de 7 de noviembre.

¿Quiénes son los titulares del derecho de reunión?

La titularidad del derecho de reunión recae en cada una de las personas que decide ejercer el derecho integrando el grupo que se reúne. La Sentencia del Tribunal Constitucional 85/1988 recuerda que el titular del derecho no es el grupo, sino que se trata de un derecho individual que, por su propia naturaleza, ha de ejercerse en grupo.

Por otra parte, la Sentencia del Tribunal Constitucional 115/1987, de 7 de julio, declaró inconstitucional el artículo 7 de la Ley Orgánica de Extranjería de 1 de julio de 1985 que sometía a autorización previa el derecho de reunión por parte de extranjeros residentes.

Ciertos colectivos tienen limitado el derecho de reunión. Así, los militares de carrera y de reemplazo, de acuerdo con el artículo 7.34 de la Ley Orgánica 8/2014, de 4 de diciembre, del Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas, cometen una falta grave si organizan o participan activamente en reuniones o manifestaciones de carácter político o sindical, u organizan, participan o asisten, vistiendo de uniforme o haciendo uso de su condición militar, a manifestaciones o reuniones de carácter político, sindical o reivindicativo que se celebren en lugares públicos. Los jueces, magistrados y fiscales tienen prohibido, de conformidad con el artículo 395.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio del Poder Judicial y el artículo 59 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal aprobado por la Ley 50/1981, 30 diciembre, concurrir con carácter o atributos oficiales a actos o reuniones públicas cuando ello no proceda en el ejercicio de sus funciones, como garantía de su deber de imparcialidad e independencia.

Con respecto al derecho de manifestación de la Guardia Civil, una innovadora Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 16 de septiembre de 2010 revocó la prohibición dictada por la Delegación del Gobierno de celebración de una manifestación convocada por asociaciones de Guardias Civiles. Tras recordar que los Guardias Civiles son también titulares del derecho de reunión y de la libertad de expresión, derechos fundamentales entre los que existe una relación instrumental, añade el Tribunal que solo cabría la prohibición si tuviera la manifestación un carácter político o sindical, pero cuando su propósito es la defensa de la profesión o de las reivindicaciones profesionales no cabe: "Profesional y sindical son dos realidades distintas, al menos a efectos de la normativa que examinamos"; concluye el Tribunal. Recuerda, en fin, la sentencia de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil de 2007 que reconoce el asociacionismo profesional a los agentes y, por ende, la defensa y promoción de los intereses profesionales de los mismos por dicho cauce asociativo, que no es sindical, por lo que «a los efectos de limitación del derecho de reunión de los guardias civiles, carecen de tal naturaleza (sindical) las de promoción de sus intereses profesionales en la medida en que las desenvuelvan al margen de la actuación de cualquier organización sindical».

En relación con los Mossos, en la Sentencia del Tribunal Constitucional 170/2008, de 15 de diciembre, se dio respuesta al recurso de amparo promovido en relación con la prohibición de una manifestación convocada por los Mossos d’Escuadra por su posible incidencia en un proceso electoral dada la proximidad de las elecciones autonómicas.

El Alto Tribunal declara la nulidad de la prohibición por entender vulnerado el derecho de reunión y manifestación. Señala que únicamente cuando se aportan razones fundadas sobre el carácter electoral de la manifestación, es decir, cuando se acredite que su finalidad es la captación de sufragios, y no haya sido convocada por entidades políticas, podría desautorizarse con base en dicho motivo.

¿Cómo se regula el ejercicio del derecho de reunión en la LO 9/1983?

De conformidad con la Sentencia del Tribunal Constitucional 59/1990, de 29 de marzo, es preciso que la reunión sea pacífica y sin armas. Sobre la base de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el concepto de «pacífica» debe excluir tanto la violencia física como la moral que tenga un alcance intimidatorio para terceros.

El ámbito de aplicación de la Ley Orgánica reguladora del derecho de reunión está conformado, de acuerdo con su artículo 1.2, por las reuniones a las que concurren concertadas y temporalmente más de veinte personas, con finalidad determinada, excluyendo, aun cuando superen el número de veinte, las reuniones de personas físicas en sus domicilios, las que celebren los profesionales con sus clientes en lugares cerrados para fines propios de su profesión, las celebradas por las personas físicas en lugares públicos o privados por razón familiar o de amistad, las que se celebren de acuerdo con las ordenanzas militares en unidades, buques y recintos militares y las celebradas por asociaciones en general en lugares cerrados, mediante convocatoria y para sus miembros u otras personas nominalmente invitadas.

El artículo 5 de la Ley Orgánica 9/1983 establece que la autoridad gubernativa podrá suspender o disolver las reuniones o manifestaciones cuando se consideren ilícitas de conformidad con las leyes penales, cuando se produzcan alteraciones del orden público con peligro para personas y bienes, cuando se hiciese uso de uniformes paramilitares por los asistentes y cuando fueran organizadas por miembros de las Fuerzas Armadas o de la Guardia Civil infringiendo las limitaciones impuestas en el artículo 13 de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas o en el artículo 8 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil. Las resoluciones de prohibición o de disolución deberán ser comunicadas previamente a los convocantes en la forma legalmente prevista.

Por su parte, el artículo 513 del Código Penal declara punibles «las reuniones o manifestaciones ilícitas», teniendo tal consideración «las que se celebren con el fin de cometer algún delito» y «aquellas a las que concurran personas con armas, artefactos explosivos u objetos contundentes o de cualquier otro modo peligroso».

En el caso de que se trate de reuniones en lugares cerrados, la autoridad gubernativa puede tener presencia a través de delegados cuando así lo soliciten los organizadores o promotores del evento. Estos delegados «no intervendrán en los discursos o debates, ni harán uso de la palabra para advertir o aconsejar a los participantes».

En el caso de que se trate de reuniones «en lugares de tránsito público», es preciso comunicar a la autoridad gubernativa el ejercicio del derecho. Tal como recuerda la Sentencia del Tribunal Constitucional 59/1990, de 29 de marzo, no se trata de solicitud de autorización alguna, sino que es una comunicación a fin de que la autoridad administrativa pueda adoptar las medidas pertinentes para posibilitar el derecho de los manifestantes y la protección de los derechos y bienes de terceros.

De acuerdo con el artículo 8 de la Ley Orgánica 9/1983, la comunicación ha de presentarse por escrito en el plazo de 10 días como mínimo y 30 días como máximo, o de 24 horas cuando existan causas extraordinarias y graves.

La autoridad gubernativa -término que alude a la Delegación del Gobierno o al órgano de la Comunidad Autónoma con competencia en materia de orden público de conformidad con el Estatuto de Autonomía-, notifica la comunicación al ayuntamiento para que éste emita informe en el plazo de 24 horas sobre las circunstancias del recorrido propuesto. Dicho informe municipal se referirá a causas objetivas, habrá de ser motivado y no tendrá carácter vinculante. Si dicho informe no se recibe en el plazo de 24 horas, se entenderá que es favorable.

En el caso de actos públicos de campaña electoral, las funciones de la autoridad gubernativa son asumidas por la Junta Electoral Provincial, de conformidad con el artículo 54 de la Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General.

En el plazo de 72 horas tras la recepción de la comunicación, la autoridad gubernativa emite una resolución motivada en la que puede prohibir o modificar la reunión o manifestación cuando considerase que existen razones fundadas de que puedan producirse alteraciones del orden público. Dicha resolución es recurrible por los promotores en el plazo de 48 horas mediante recurso contencioso administrativo. La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso administrativa, regula, en su artículo 122, un procedimiento especial basado en la extrema urgencia, puesto que en el plazo de 4 días improrrogables el Letrado de la Administración de Justicia del Tribunal Contencioso Administrativo competente convocará a las partes, que serán oídas y el Tribunal resolverá sin ulterior recurso, salvo el de amparo ante el Tribunal Constitucional.

En cuanto a la existencia de las «razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas y bienes», el Tribunal Constitucional, en su jurisprudencia derivada de la resolución de recursos de amparo, ha establecido que:

• a) No basta con la mera sospecha de la posibilidad de que dicha alteración vaya a producirse, puesto que es preciso poseer datos objetivos suficientes, derivados de los hechos que concurren en cada caso (Sentencia del Tribunal Constitucional 66/1995, de 8 de mayo).
• b) El concepto de «alteración del orden público» ha de ser interpretado en el sentido de que ha de tratarse de una situación que impida el normal desarrollo de la convivencia ciudadana en aspectos que afecten a la integridad física o moral de personas o a la integridad de bienes públicos o privados. La Sentencia del Tribunal Constitucional 66/1995 entendió que el espacio público en una sociedad democrática no sólo es un ámbito de circulación, amparado por el artículo 19 de la Constitución, sino también un ámbito de participación amparado por el artículo 21 CE. Con el fin de articular ambos derechos, la Constitución establece la necesidad de comunicación previa. Con carácter general, prevalece el derecho de manifestación sobre el de circulación, si bien la Sentencia abrió la posibilidad de que en supuestos concretos el colapso circulatorio pueda constituir una causa que afecte al orden público con peligro para bienes o personas.

En el caso en que en el transcurso de la reunión se produzca una vulneración de los límites fijados constitucionalmente y constituya un peligro para personas o bienes, la Sentencia del Tribunal Constitucional 42/2000, de 14 de febrero, considera que el participante en la manifestación se sitúa al margen del derecho fundamental por lo que la autoridad puede adoptar las medidas que considere necesarias y proporcionales para mantener el orden y evitar el peligro para personas, bienes o valores constitucionales.

La comunicación en ningún caso puede ser considerada como eximente de responsabilidad. Así, el artículo 4.3 de la Ley Orgánica 9/1983, en la redacción dada por la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto establece que "los participantes en reuniones o manifestaciones, que causen un daño a terceros, responderán directamente de él. Subsidiariamente, las personas naturales o jurídicas promotoras de reuniones o manifestaciones responderán de los daños que los participantes causen a terceros, sin perjuicio de que puedan repetir contra aquéllos, a menos que hayan puesto todos los medios razonables a su alcance para evitarlos".

¿Cuándo es posible limitar o suspender los derechos fundamentales?

En relación con la pandemia declarada a nivel mundial por el virus SARS-COVID-19 que motivó la declaración del estado de alarma en nuestro país en marzo de 2020, se planteó el debate de la limitación y/o suspensión de determinados derechos fundamentales.

Es importante recalcar que el art. 55.1 de la CE establece que «Los derechos reconocidos en los artículos 17, 18, apartados 2 y 3, artículos 19, 20, apartados 1, a) y d), y 5, artículos 21, 28, apartado 2, y artículo 37, apartado 2, podrán ser suspendidos, cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución».

Por tanto, la «declaración del estado de alarma no permite la suspensión de ningún derecho fundamental, aunque sí la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio. En este sentido, se previó, entre otras, como medidas que podían ser adoptadas, «la limitación de la circulación o permanencia de personas o vehículos en lugares determinados o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos».

Respecto a la posible vulneración alegada de los derechos de reunión y manifestación previstos en el art. 21 de la CE, el Tribunal Constitucional afirmó en la Sentencia núm. 148/2021, de 14 de julio de 2021, FJ 6, que ni la CE ni la LOAES contemplan la constricción genérica de la libertad de manifestación durante un estado de alarma, por lo que el decreto declaratorio del mismo (Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19) no puede excepcionar o cancelar este derecho, ni el impugnado art. 7 del mismo contempla esta posibilidad.

En el mismo sentido, cabe traer aquí, por su relación con la libertad de circulación, la doctrina establecida en la STSJ de Aragón, Sala de lo Contencioso–Administrativo, Sección 1ª, n.^o 151/2020, de 30 de abril, la cual mantiene que «con independencia de la intensidad de la limitación a la libertad deambulatoria que establece el artículo 7 del Real Decreto, es lo cierto que el estado de alarma no ampara suspensión de ningún derecho, pero menos limitación ninguna del derecho de reunión y libre manifestación» indicando, además que «sólo es posible la suspensión de derechos en caso de estado de excepción y dentro del mismo cabe, perfectamente, la suspensión de la libre deambulación de las personas, y, a la par, la no suspensión, ni siquiera afectación, del derecho de reunión y/o manifestación». Asimismo, recuerda que «si en situación de estado de excepción, es perfectamente posible suspender la libre circulación y mantener el derecho de manifestación, porque la disyuntiva a tal planteamiento supondría dejar vacío de contenido el artículo 22, difícil será concluir, en abstracto que en situación de estado de alarma cabe alguna limitación, por leve que sea, del derecho de reunión, cuando ocurre que el artículo 11 en ningún momento lo contempla».

Volviendo a la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 148/2021, de 14 de julio de 2021, cabe señalar que se declara la inconstitucionalidad de las medidas previstas en los apartados 1, 3 y 5 del art. 7 del Real Decreto, que vulneran, entre otros, el derecho de reunión pacífica y sin armas (art. 21.1 CE). El Tribunal se limita a constatar que las constricciones extraordinarias a la libertad de circulación, residencia y reunión, que impuso el art. 7, aún orientadas a la protección de valores e intereses constitucionalmente relevantes y ajustadas a las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud, exceden el alcance que al estado de alarma reconocen la Constitución y la Ley Orgánica a la que remite su art. 116.1.

La privación temporal del derecho a circular libremente durante el estado de alarma declarado por la crisis sanitaria del COVID-2019, comportó necesariamente la amputación material del derecho a mantener reuniones privadas por razones familiares o de amistad, incluso en la esfera doméstica.

En cambio, la sentencia del TC rechaza, por el contrario, que se haya producido la vulneración de otros derechos fundamentales alegados por los recurrentes, tales como, los que aquí interesan, referidos al derecho de manifestación y el derecho a acudir a reuniones de partidos políticos o sindicatos. En todos estos supuestos, las limitaciones introducidas, aun siendo intensas, no han supuesto la suspensión del ejercicio de los derechos respectivos, sino la aplicación de medidas excepcionales de restricción, que resultan proporcionadas a las circunstancias extraordinarias derivadas de la crisis sanitaria, de la necesidad de preservar el derecho a la vida y a la salud del conjunto de los ciudadanos y de evitar el posible colapso del sistema sanitario.