Derecho de sufragio activo

¿En qué consiste el derecho de sufragio activo?

El derecho de sufragio es quizá la manifestación más sobresaliente del derecho de participación política que reconoce expresamente el artículo 23 de la Constitución Española, y sobre el que el artículo 9.2 de la Constitución impone a los poderes públicos la obligación de facilitar y promover su desarrollo. La democracia política se fundamenta en la participación de los ciudadanos que ostentan la soberanía nacional (artículo 1.2 CE).

El derecho de sufragio se desglosa tradicionalmente en dos manifestaciones. En primer lugar, el derecho de sufragio activo, o derecho de voto, que consiste en el derecho de todo ciudadano a votar y a elegir libremente a sus representantes, fundamentalmente en el ámbito de las Asambleas parlamentarias; es el derecho a ser elector y por tanto a votar en cualesquiera comicios. En segundo término, el derecho de sufragio pasivo, es decir, el derecho a resultar elegido, el derecho a presentarse como candidato, en cuanto expresión del derecho de acceso a los cargos y funciones públicas sin perjuicio de su examen separado (véase: Derecho de sufragio pasivo).

Nuestra Constitución concibe el voto como un derecho, no como un deber constitucional. Aunque no se discute que en una democracia el ejercicio del voto debe depender del civismo y de la responsabilidad de los ciudadanos, nadie está obligado a votar. Es más: tan derecho es el votar como el no hacerlo, pues la abstención puede representar incluso la expresión de una crítica global a una política, a un Gobierno o al sistema político.

Desde esta perspectiva, la abstención se configura como una postura ideológica que está protegida por el artículo 16 de la Constitución. Por tanto, su caracterización es incompatible con las sanciones, como sucedía en la Ley Electoral española de 1907, que imponía multas a abstencionistas.

En cualquier caso, y de conformidad con el artículo 9.2 CE, la legislación electoral contempla distintas medidas para facilitar el ejercicio del derecho de voto a los trabajadores –a los ciudadanos en general-, sin detrimento ni de la economía nacional, ni de los empresarios en particular. Además de medidas como el procedimiento singular del voto por correo, o la previsión de mecanismos flexibles de compensación o reducción de horarios, se ha optado por la solución más sencilla: la fijación de los comicios y consultas electorales en días festivos, como en la inmensa mayoría de los países occidentales.

¿Cómo se regula el sufragio en la Constitución Española?

El derecho de voto se configura en nuestro ordenamiento jurídico como un derecho fundamental, un derecho público subjetivo que deriva del derecho de participación política del artículo 23 de la Constitución. Todo ciudadano, por el mero hecho de serlo, y siempre que reúna unos requisitos o condiciones denominados "naturales", tiene garantizado el derecho de participación, sin restricciones arbitrarias ni discriminación de ningún género.

El derecho de sufragio está contemplado en la Constitución como sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, tanto para la elección de los miembros de las Cortes Generales (arts. 68.1 y 69.2 CE), como las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas (art. 152.1 CE) o la elección de los Concejales (art. 140 CE). Quedan fuera de su ámbito objetivo otros modos de participación como, por ejemplo, las formas profesionales o corporativas, las económicas, la participación en la Administración de Justicia a través de la institución del Jurado o la iniciativa legislativa popular.

El sufragio universal es, por definición, sufragio igual en cuanto se trata no solamente de que todos los ciudadanos puedan votar sino que todos los votos tengan el mismo valor. El sufragio universal es la base sólida del Estado democrático en el que se identifica "un hombre y un voto". Es, pues, incompatible con cualquier género de restricción o de limitación de la capacidad electoral por causas no naturales (edad mínima, nacionalidad y no concurrencia de causa de incapacitación).

Se vulnera el principio de sufragio igual a través del llamado sufragio reforzado (voto plural o múltiple) y del sufragio indirecto, pero además a través de otros métodos que generen desigualdades en el reparto de los votos entre las circunscripciones o desigualdades derivadas del sistema electoral o traducción de votos en escaños (Véase: Sistema electoral).

Otras formas de sufragio

Sufragio censitario

En contraposición con el sufragio universal, el sufragio censitario o restringido es aquel en que se limita la composición del cuerpo electoral de manera que se excluye a determinados grupos o categorías de personas. Es decir, se imponen por el legislador restricciones no naturales a la titularidad del sufragio, disminuyendo la composición del cuerpo electoral y reduciéndolo a las capas de la población adueñadas de los resortes del poder. Esas restricciones pueden ser de tipo económico, de tipo académico (el sufragio capacitario), por razones étnicas, religiosas o políticas, prácticamente hoy en abolición por la fuerza imparable del sufragio universal, que es intolerante ante cualquier exclusión indebida e indeseable de la capacidad electoral.

Sufragio indirecto

En las elecciones indirectas se da una "elección en pirámide", en la que el elector designa a unos electores de segundo grado o compromisarios que son quienes, a su vez, eligen a los representantes. Pueden existir tantos grados de electores como el legislador electoral pueda imaginarse, si bien Biscaretti distingue:

• a) El sufragio indirecto de doble grado, en el que el elector (primario) en lugar de designar directamente a los parlamentarios elige únicamente a los de segundo grado (secundarios) que en un momento ulterior realizan tal elección;
• b) El sufragio indirecto de grado múltiple, en el que la pirámide se constituye mediante una serie de colegios que se superponen, alejando cada vez más la decisión del cuerpo electoral. En virtud de las sucesivas destilaciones o filtraciones se produce una progresiva alteración de la voluntad de los electores, por lo que algunos autores entienden que el sufragio indirecto es un medio para introducir un elemento censitario en el sufragio universal. Asimismo, en casi todos los casos en que se utiliza el sufragio indirecto se producen graves desigualdades de representación.

Como ejemplos de sufragio indirecto podemos destacar el sistema de elección indirecta del Senado francés por un colegio formado por diputados, consejeros comarcales y delegados de los Ayuntamientos, o el sistema de elección del Presidente de Estados Unidos por los "grandes electores" de los Estados, lo que permite que salga elegido por mayor número de Estados.

Sufragio reforzado

Es aquel en que se confiere a determinados electores que reúnen unas condiciones especiales más de un voto (voto plural, voto familiar y voto múltiple).

¿En qué consiste la capacidad electoral activa?

Es la capacidad para ser elector, es decir, para ejercer el derecho de sufragio en las elecciones. Los requisitos naturales de la capacidad electoral activa son la nacionalidad, la mayoría de edad y la no concurrencia de causas de incapacitación, que se recogen en los artículos 2 y 3 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (en lo sucesivo, LOREG).

La nacionalidad

Para ser titular del derecho de sufragio es necesario ser español (art. 13.2 CE), sin perjuicio de su extensión a los extranjeros en determinadas elecciones. El citado artículo abre esa posibilidad para las elecciones municipales, si así se estableciera por tratado o por ley, atendiendo a criterios de reciprocidad.

Podemos distinguir tres escenarios diferentes:

• 1) En las elecciones a Cortes Generales, la Constitución reserva el derecho de sufragio únicamente a los ciudadanos españoles, tanto residentes en España como en el extranjero (art. 13.2 CE y art. 2 LOREG). Así lo ha reiterado el Tribunal Supremo en STS 911/2016, de 26 de abril, rec. 55/2015.
• 2) En las elecciones al Parlamento Europeo pueden votar todas las personas residentes en España que, sin haber adquirido la nacionalidad española, tengan la condición de ciudadanos de la Unión Europea (según lo previsto en el párrafo 2º del apartado 1 del artículo 8 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea) y reúnan los requisitos para ser elector exigidos por la LOREG para los españoles y gocen del derecho de sufragio activo en el Estado miembro de origen (art. 210 LOREG).
• 3) Por lo que se refiere a las elecciones locales, hay dos regímenes jurídicos relativos al derecho de sufragio activo de los extranjeros residentes en España:
  • a) El de los ciudadanos de la Unión Europea: el reconocimiento en este caso es completo, basta con que "reúnan los requisitos para ser elector exigidos para los españoles y hayan manifestado su voluntad de ejercer el derecho de sufragio activo en España" [artículo 176.1 a) LOREG]. No se exige por tanto un periodo mínimo de residencia en España ni ningún otro requisito.
  • b) El de los demás extranjeros residentes, en que habrá que estar a la regulación que en cada caso se haga de los tratados internacionales en que se reconozca el derecho. La relación de países con Acuerdos establecidos en vigor incluye a Bolivia, Cabo Verde, Colombia, República de Corea, Chile, Ecuador, Islandia, Noruega, Paraguay, Perú, Trinidad y Tobago y Nueva Zelanda (art. 1 Orden EHA/2264/2010, de 20 de julio).

La edad

El segundo requisito es haber cumplido la mayoría de edad, los 18 años conforme al artículo 12 CE. Como ha reiterado la Junta Electoral Central, el cómputo debe hacerse el día de la votación, no el de la convocatoria. Cumplen el requisito quienes hayan nacido el mismo día y mes de la votación, dieciocho años antes, de acuerdo con lo dispuesto por el Código Civil.

Las causas de incapacidad electoral activa

El tercer requisito es no estar incurso en alguna de las dos causas de incapacidad civil que prevé la Ley Electoral, esto es:

• 1) Los declarados incapaces en virtud de sentencia judicial firme que además declare expresamente la privación del derecho de sufragio [artículo 3.b) LOREG].

  Así pues, los declarados judicialmente incapaces civiles -por padecer enfermedades o deficiencias persistentes de carácter físico o psíquico que impida a la persona gobernarse por sí misma, conforme al artículo 200 CC- son titulares del derecho de sufragio activo a no ser que expresamente en la sentencia se le prive del mismo y contra dicha resolución no quepan recursos ordinarios. Esta previsión es coherente con el artículo 210 CC, que dispone que la sentencia que declare la incapacitación determinará la extensión y límites de ésta.

  En este sentido, el Tribunal Supremo ha entendido que la pérdida del derecho de sufragio no es una consecuencia automática o necesaria de la incapacidad, sino que es posible la incapacitación y la reserva al incapaz de este derecho pues una cosa es que una persona no pueda regirse por sí misma, ni administrar su patrimonio, y otra distinta que esté impedida para ejercitarlo correctamente. (STS de 24 de junio de 2013, rec. 1220/2012; STS 181/2016 de 17 Mar. 2016, rec. 1624/2015). Por su parte, el Tribunal Constitucional ha reconocido que el modelo constitucional de sufragio universal no es per se incompatible con la privación singularizada de este derecho, por causa legalmente prevista, sobre todo cuando dicha privación está revestida de la garantía judicial (Auto del TC 196/2016 de 28 Nov. 2016, Rec. 2415/2016)

• 2) Los internados en un hospital psiquiátrico por autorización judicial, durante el período que dure su internamiento, siempre que en la autorización judicial se declare expresamente la privación del derecho de sufragio [artículo 3.c) LOREG].

  El internamiento debe ser autorizado por el Juez o, si fuese necesario adoptar la medida inmediatamente por razones de urgencia, se deberá dar cuenta al Juez cuanto antes, como máximo en el plazo de veinticuatro horas, para que resuelva sobre la concesión o denegación de la medida.

  Al igual que para el supuesto anterior, la LOREG exige una manifestación judicial expresa. Las principales diferencias son dos:

  • a) no se exige sentencia, ni que la resolución judicial sea firme; y
  • b) tampoco se exige sentencia para el supuesto en que el juez decida suprimir el internamiento o la privación del derecho de sufragio activo.

  Esto último supone, a juicio de Entrena Cuesta, la imposibilidad de que el internado pueda acogerse al artículo 85.3 de la LOREG y deba acudir a la revisión anual del censo o a la rectificación en período electoral. Debe tenerse en cuenta que, según el artículo 3.2 de la LOREG, el juez o tribunal, además de pronunciarse expresamente sobre la incapacidad para el ejercicio del sufragio, debe comunicar al Registro Civil la incapacidad apreciada para que se proceda a la anotación correspondiente. Corresponde después a los responsables del Registro Civil comunicar estas circunstancias para la formación o rectificación del censo (artículos 37 y 39.2 LOREG). En consecuencia, el internado al que el juez suprimiera la incapacidad electoral tendría muchas dificultades para el ejercicio efectivo de su derecho si la declaración judicial se adoptase con posterioridad a la convocatoria electoral.

  El artículo 3.a) de la LOREG recoge un tercer tipo de incapacidad para el ejercicio del derecho de sufragio, de naturaleza penal: "Los condenados por sentencia judicial firme a la pena principal o accesoria de privación del derecho de sufragio durante el tiempo de su cumplimiento". No obstante, el Código Penal vigente no recoge la pena de inhabilitación del derecho de sufragio activo (solo lo hace respecto del sufragio pasivo).

¿Es necesaria la inscripción en el censo electoral?

No es un requisito de capacidad electoral activa, pero sí es indispensable para el ejercicio del derecho de sufragio (arts. 2.2 y 4 de la LOREG), de modo que solo tendrán la condición de electores (y podrán ser elegibles), los ciudadanos que figuren inscritos en el censo electoral.

Dicha inscripción tiene carácter declarativo de la titularidad del derecho, y no constitutivo de la misma. Así lo determinan con claridad las Sentencias del Tribunal Constitucional STC 154/1988, de 21 de julio o STC 144/1999, de 22 de julio, entre otras (véase: Censo electoral).

El art. 2.3 LOREG, establece un requisito adicional en el caso de elecciones municipales, incluidas las elecciones a Cabildos, a Consejos Insulares, al Consejo General del Valle de Arán y a Juntas Generales: es indispensable para su ejercicio figurar inscrito en el Censo de Españoles Residentes en España.