Derechos individuales de los funcionarios

¿Qué derechos tienen los funcionarios?

El texto refundido de la ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (en adelante TREBEP), incluye un listado de derechos básicos y comunes de los empleados públicos, diferenciando eso sí el más específico derecho de los funcionarios de carrera a la inamovilidad en su condición, que no debe contemplarse como un privilegio corporativo, sino como la garantía más importante de su imparcialidad.

Así, el Estatuto Básico del Empleado Público distingue entre los de carácter individual y los derechos que se ejercen de forma colectiva, e incorporando a los más tradicionales otros de reciente reconocimiento, como los relativos a la objetividad y transparencia de los sistemas de evaluación, al respeto de su intimidad personal, especialmente frente al acoso sexual o moral, y a la conciliación de la vida personal, familiar y laboral.

¿A qué nos referimos con inamovilidad?

El derecho a la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera implica que ningún funcionario de carrera podrá ser privado de su condición, salvo mediante la imposición de la sanción de separación del servicio por la comisión de una falta muy grave. Por su propia naturaleza y alcance, el derecho no es predicable de los contratados laborales, de los funcionarios interinos ni del personal eventual. Únicamente son titulares del mismo los funcionarios de carrera, es decir, quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente.

La inamovibilidad encuentra su fundamento último en la necesidad de garantizar la imparcialidad del funcionario en el desarrollo de la labor pública que le corresponde.

¿A qué nos referimos con desempeño efectivo de funciones?

El derecho al desempeño efectivo de las funciones o tareas propias de su condición profesional y de acuerdo con la progresión alcanzada en su carrera profesional presenta un alcance ciertamente relativo, al hallarse su virtualidad condicionada a una serie de factores, tales como la estabilidad en el empleo, la formación profesional, los procesos de reorganización administrativa, las necesidades del servicio y, sobre todo, la evaluación del desempeño o procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados.

Esta evaluación se erigió en un elemento fundamental de la nueva regulación del EBEP, pero deberá articularse a través de procedimientos fundados en los principios de igualdad, objetividad y transparencia.

Generalizando algunas experiencias que ya existen en el ámbito de nuestras Administraciones Públicas, se introduce así un factor de motivación personal y de control interno, que es común a las reformas del empleo público que se han adoptado o se están articulando en el ámbito europeo. Es obvio, en efecto, que las oportunidades de promoción y, en alguna medida, las recompensas que corresponden a cada empleado público han de relacionarse con la manera en que realiza sus funciones, en atención a los objetivos de la organización, pues resulta injusto y contrario a la eficiencia que se dispense el mismo trato a todos los empleados, cualquiera que sea su rendimiento y su actitud ante el servicio.

En este sentido, la continuidad en un puesto de trabajo obtenido por concurso quedará vinculada a la evaluación del desempeño de acuerdo con los sistemas de evaluación que cada Administración Pública determine, dándose audiencia al interesado, y por la correspondiente resolución motivada (art. 20.4 TREBEP).

Por otro lado, el TREBEP impone como principio de conducta de los empleados públicos que el desempeño de las tareas correspondientes al puesto de trabajo se realizará de forma diligente y cumpliendo la jornada y el horario establecidos.

¿En qué consiste la progresión en la carrera profesional y promoción interna?

La carrera profesional puede ser definida como el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad, previéndose en el Estatuto Básico del Empleado Público hasta cuatro modalidades, que pueden ser aplicadas de forma aislada o cumulativa: la carrera horizontal, la carrera vertical, la promoción interna horizontal y la promoción interna vertical.

Estas fórmulas de carrera profesional son, en principio, propias de los funcionarios de carrera. El personal laboral también tiene derecho a la promoción profesional, si bien su carrera profesional y promoción se hará efectiva a través de los procedimientos previstos en el Estatuto de los Trabajadores o en los convenios colectivos.

¿En qué consiste el derecho a percibir retribuciones e indemnizaciones por razón del servicio?

En esta materia, el Estado, a través de las Leyes de Presupuestos Generales, debe mantener las competencias que le permitan ejercer un control sobre el gasto de personal, que es un componente esencial del gasto público y, por ende, de la Hacienda general. Se atiende así a la reiterada doctrina establecida al efecto por el Tribunal Constitucional.

De hecho, las cuantías de las retribuciones básicas y el incremento de las cuantías globales de las retribuciones complementarias de los funcionarios, así como el incremento de la masa salarial del personal laboral, deberán reflejarse para cada ejercicio presupuestario en la correspondiente ley de presupuestos.

No podrán acordarse incrementos retributivos que globalmente supongan un incremento de la masa salarial superior a los límites fijados anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el personal.

Pero ello no obsta al reconocimiento de una mayor autonomía en la determinación de una parte de las retribuciones, las de carácter complementario, que pueden variar legítimamente en unas y otras Administraciones, como ya sucede hoy en día en la práctica. Antes bien, la flexibilidad con que se regula la carrera de los funcionarios públicos en el Estatuto Básico del Empleado Público implica un margen de libre decisión para que tanto las Leyes de Función Pública de la Administración General del Estado como las de las Comunidades Autónomas adapten el sistema retributivo a la modalidad de carrera por la que opten en cada caso.

Así, el art. 24 del TREBEP establece que la cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a la progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa, la especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo, el grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos, así como los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo.

¿En qué consiste la participación en la consecución de objetivos?

No cabe duda de que el derecho a participar en la consecución de los objetivos atribuidos a la unidad donde se prestan servicios y a ser informado por sus superiores de las tareas a desarrollar propende al logro de una mayor implicación del empleado público en las tareas, competencias y objetivos de la Administración para la que presta servicios.

¿En qué consiste la defensa jurídica como consecuencia del ejercicio legítimo de funciones o cargos públicos?

Por lo que hace a la Administración del Estado, ha de tenerse en cuenta la regulación contenida en el artículo 2 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, en el que se prevé que, en los términos establecidos reglamentariamente, los Abogados del Estado podrán asumir la representación y defensa en juicio de las autoridades, funcionarios y empleados del Estado, sus Organismos públicos y Órganos Constitucionales, cualquiera que sea su posición procesal, cuando los procedimientos se sigan por actos u omisiones relacionados con el cargo.

El Real Decreto 997/2003, de 25 de junio, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, añade que, para asumir esta representación y defensa, los Abogados del Estado deberán estar previamente habilitados por resolución expresa del Abogado General del Estado-Director del Servicio Jurídico del Estado. La habilitación se entenderá siempre subordinada a su compatibilidad con la defensa de los derechos e intereses generales del Estado, organismo o entidad correspondiente y, en particular, de los que estén en discusión en el mismo proceso y será acordada previa propuesta razonada del órgano del que dependa la autoridad, funcionario o empleado público de que se trate, en la que deberán contenerse los antecedentes imprescindibles para que la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado pueda verificar la concurrencia de los requisitos expuestos.

En casos de detención, prisión o cualquier otra medida cautelar por actos u omisiones en que concurran esos requisitos, las autoridades, funcionarios o empleados públicos podrán solicitar directamente de la Abogacía del Estado correspondiente ser asistidos por el Abogado del Estado. Su solicitud surtirá efectos inmediatos, si bien el Abogado del Estado-Jefe deberá informar con la mayor brevedad de la solicitud y, en su caso, de la asistencia prestada a la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado, a los efectos de que valore la emisión de la habilitación preceptiva, sin la cual no podrá proseguir la asistencia en su caso prestada.

Lo expuesto no afecta en forma alguna al derecho de la autoridad, funcionario o empleado público a designar defensor, o a que se le designe de oficio, y se entenderá que se renuncia a la asistencia jurídica por parte del Abogado del Estado desde el momento en que la autoridad, funcionario o empleado público comparezca o se dirija al órgano jurisdiccional mediante cualquier otra representación.

En el caso de que el Abogado del Estado advirtiese la existencia de intereses contrapuestos entre el Estado, organismos o entidades públicas cuya representación legal o convencionalmente ostenta y sus autoridades, funcionarios o empleados, se abstendrá de actuar en representación de éstos, pondrá tal circunstancia en conocimiento de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado y se atendrá, en cuanto a las sucesivas actuaciones, a lo que el centro directivo disponga.

El Abogado del Estado comunicará inmediatamente a la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado aquellos supuestos en los cuales las autoridades, funcionarios o empleados públicos renuncien a la asistencia jurídica previamente concedida o impidan de cualquier modo el adecuado desempeño de la función de defensa por el Abogado del Estado. De igual forma procederá el Abogado del Estado cuando de las actuaciones que se desarrollen en el procedimiento resulte que los hechos origen de éste no tienen directa vinculación con el desempeño de la función o cargo de la autoridad, funcionario o empleado o con la orden de autoridad competente en virtud de la cual pudiesen actuar.

El ejercicio de acciones por el Abogado del Estado ante cualquier jurisdicción en nombre de autoridades, funcionarios o empleados públicos requerirá autorización expresa del Ministro de Justicia, a propuesta razonada del titular del departamento, presidente o director general del organismo o entidad pública de quien dependa la persona en cuyo nombre se pretendan ejercitar dichas acciones y previo informe de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado.

¿Qué es el derecho a formación continua?

El derecho de los funcionarios a la formación continua y a la actualización permanente de sus conocimientos y capacidades profesionales, preferentemente en horario laboral, trata de evitar que las actividades formativas impliquen una carga adicional al empleado interesado en participar en ellas, mediante la expresa indicación de la conveniencia de que aquéllas se desarrollen en horario laboral.

¿En qué consiste el respeto a la intimidad, la no discriminación y libertad de expresión?

Como tiene declarado el Tribunal Constitucional, el centro de trabajo puede constituir un escenario donde se ejerce el derecho a la intimidad; de ahí la necesidad de la protección de la intimidad, orientación sexual, propia imagen y dignidad en el trabajo, especialmente frente al acoso sexual y por razón de sexo, moral y laboral frente a las potestades organizativas de la Administración.

Especialmente novedosa es la proscripción expresa que el Estatuto Básico del Empleado Público incluye del acoso moral y laboral, tradicionalmente conocido como moobing. La Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en sentencia de 27 de abril de 2006, ha definido el acoso moral como aquellas situaciones de hostigamiento a un trabajador frente al que se desarrollan actitudes de violencia psicológica de forma prolongada y que conducen a su extrañamiento social en el marco laboral, le causan alteraciones sicosomáticas de ansiedad y, en ocasiones, consiguen el abandono del trabajador del empleo al no poder soportar el estrés al que se ve sometido.

El derecho a la no discriminación por razón de nacimiento, origen racial o étnico, género, sexo u orientación sexual, religión o convicciones, opinión, discapacidad, edad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social constituye una concreción de los postulados consignados en los artículos 14 (principio de igualdad) y 23.2 de la Constitución (derecho fundamental a la igualdad en el acceso a cargos y funciones públicas).

La proclamación legal de este derecho no es óbice, sin embargo, a la eventual constitucionalidad de determinadas medidas de discriminación positiva, cual es el caso de las orientadas a favorecer el empleo femenino. En este sentido, la sentencia del Tribunal Constitucional 3/1993, de 14 de enero, destaca que la consecución del objetivo igualatorio entre hombres y mujeres permite la adopción de medidas reequilibradoras de situaciones sociales discriminatorias preexistentes para lograr una sustancial y efectiva equiparación entre las mujeres, socialmente desfavorecidas, y los hombres, para asegurar el goce efectivo del derecho a la igualdad por parte de la mujer.

Paralelamente, las Administraciones Públicas están obligadas a respetar la igualdad de trato y de oportunidades en el ámbito laboral y, con esta finalidad, deben adoptar medidas dirigidas a evitar cualquier tipo de discriminación laboral entre mujeres y hombres. Asimismo, han de elaborar y aplicar un plan de igualdad a desarrollar en el convenio colectivo o acuerdo de condiciones de trabajo del personal funcionario que sea aplicable, en los términos previstos en el mismo.

La libertad de expresión se erige, ante todo, en un derechofundamental, consagrado en el artículo 20 de nuestra Constitución.

Dentro de la concreta esfera de la función pública, conviene recordar la imposición legal de actuación conforme a los principios de lealtad y buena fe con la Administración en la que se presten servicios, y con los superiores, compañeros, subordinados y con los ciudadanos.

Por otra parte, los funcionarios públicos han de abstenerse en aquellos asuntos en los que tengan un interés personal, así como de toda actividad privada o interés que pueda suponer un riesgo de plantear conflictos de intereses con su puesto público, no pudiendo influir en la agilización o resolución de trámite o procedimiento administrativo sin justa causa y, en ningún caso, cuando ello comporte un privilegio en beneficio de los titulares de los cargos públicos o su entorno familiar y social inmediato o cuando suponga un menoscabo de los intereses de terceros.

Finalmente, los funcionarios tienen el deber de guardar secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusión esté prohibida legalmente, manteniendo la debida discreción sobre aquellos asuntos que conozcan por razón de su cargo, sin que puedan hacer uso de la información obtenida para beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del interés público.

¿En qué consiste la protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo?

La Constitución consagra el deber de los poderes públicos de velar por la seguridad e higiene en el trabajo (artículo 40), previsión que, en el ámbito de la función pública, fuerza a tener presente lo dispuesto en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, cuyos preceptos resultan de obligada observancia por las Administraciones Públicas en el marco de las relaciones de carácter administrativo o estatutario del personal civil a su servicio.

Así las cosas, las Administraciones Públicas han de garantizar la seguridad y la salud del personal a su servicio en todos los aspectos relacionados con el trabajo. A estos efectos, en el marco de sus responsabilidades, deben realizar la prevención de los riesgos laborales mediante la adopción de cuantas medidas sean necesarias para la protección de la seguridad y la salud de los empleados, con especialidades en materia de evaluación de riesgos, información, consulta y participación y formación de los trabajadores, actuación en casos de emergencia y de riesgo grave e inminente, vigilancia de la salud, y mediante la constitución de una organización y de los medios necesarios. Por otro lado, se hace preciso desarrollar una acción permanente con el fin de perfeccionar los niveles de protección existentes, disponiendo lo necesario para la adaptación de las medidas de prevención a las modificaciones que puedan experimentar las circunstancias que incidan en la realización del trabajo.