Desahucio administrativo

¿En qué consiste el desahucio administrativo?

Si el desahucio en general hace referencia al procedimiento mediante el cual el propietario de un inmueble recupera su posesión tras la resolución del título arrendaticio que legitimaba su posesión por un tercero, hay que entender que el desahucio administrativo apodera a las Administraciones públicas para declarar la rescisión, anulación, caducidad, etc. de un título concesional que legitima el uso de un bien de dominio público dando lugar a la desocupación de los ocupantes en caso de no hacerlo voluntariamente.

La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas desarrollada por el Reglamento aprobado por Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, al regular en el artículo 41.1 las diferentes Facultades y prerrogativas con que se apodera a las Administraciones públicas para la defensa de su patrimonio, recoge junto a las de investigación, deslinde, recuperación de oficio de la posesión indebidamente perdida sobre sus bienes y derechos, la de desahucio en vía administrativa [apartado d)] «a los poseedores de los inmuebles demaniales, una vez extinguido el título que amparaba la tenencia».

El ejercicio de esta potestad se atribuye no sólo a las Administraciones territoriales, sino también (artículo 41.3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre) a las entidades públicas empresariales dependientes de la Administración General del Estado o vinculadas a ella y las entidades asimilables a las anteriores vinculadas a las administraciones de las comunidades autónomas y corporaciones locales, pero solo «para la defensa de bienes que tengan el carácter de demaniales».

En desarrollo de este precepto, el artículo 58 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, prevé que las Administraciones públicas podrán recuperar en vía administrativa la posesión de sus bienes demaniales cuando decaigan o desaparezcan el título, las condiciones o las circunstancias que legitimaban su ocupación por terceros, supuesto que no debe confundirse con la potestad de recuperación de oficio que se ejercita en caso de que el tercero haya accedido a la posesión indebidamente. De esta manera puede entenderse que, respecto de la recuperación de oficio de los bienes públicos, el desahucio administrativo no es sino una modalidad en la que lo básico es que la Administración cuente «previamente con un título que, al menos "prima facie", le habilite al efecto» (Sentencia del Tribunal Supremo de 26 enero 1973).

Esto es lo que hace que por medio de esta potestad no pueda resolver por y ante sí una controversia concerniente a la propiedad y calificación de un determinado bien, lo que desborda los límites legalmente establecidos a su competencia pues el «ejercicio lícito de la facultad de recuperación administrativa viene subordinado, en primer lugar, a la real existencia de una prueba de la posesión administrativa, sin perjuicio de la verdadera naturaleza de su titularidad dominical y, en segundo lugar, a que tal uso público haya sido perturbado o usurpado por el administrado» (STS de 31 de mayo de 2000, Rec. 5163/1995, entre muchas otras). Más allá de estos casos, y cuando se discutan cuestiones de propiedad, es necesario acudir a los Tribunales ordinarios.

¿Qué requisitos se exigen para el ejercicio de la potestad de desahucio?

El artículo 59 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, establece que para el ejercicio de la potestad de desahucio será necesaria la previa declaración de extinción o caducidad del título que otorgaba el derecho de utilización de los bienes de dominio público. Tal declaración, así como los pronunciamientos que sean pertinentes en relación con la liquidación de la correspondiente situación posesoria y la determinación de la indemnización que, en su caso, sea procedente, se efectúan en vía administrativa, previa instrucción del pertinente procedimiento, en el que deberá darse audiencia al interesado.

En caso de que el tenedor no atendiera el requerimiento, se acudirá a las formas de ejecución forzosa del Capítulo VII del Título IV de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), y a tal efecto la Administración puede llegar a recabar para el lanzamiento el auxilio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad o imponer multas coercitivas de hasta un cinco por 100 del valor de los bienes ocupados, reiteradas por períodos de ocho días hasta que se produzca el desalojo. En todo caso los gastos que ocasione el desalojo serán a cargo del detentador, pudiendo hacerse efectivo su importe por la vía de apremio.

En el caso de la Administración General del Estado, la competencia para acordar el desahucio es del ministro y si se trata de organismos públicos, del presidente o director del organismo público que tenga afectados o adscritos los bienes (artículo 60 de la LPACAP).

¿Cómo se lleva a cabo el control judicial?

Las potestades recogidas en el artículo 41 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, suponen que las Administraciones ejercitan su autotutela, de ahí que el artículo 43 -Régimen de control judicial- señale que en caso de que se ejerciten «de acuerdo con el procedimiento establecido» no cabe la acción posesoria del 250.4 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por lo que «las demandas en las que se ejercite esta pretensión no serán admitidas a trámite».

Fuera de esta regla, el reparto entre órdenes jurisdiccionales se hace de forma que «el conocimiento de las cuestiones de naturaleza civil que se susciten con ocasión del ejercicio por la Administración de estas potestades corresponderá a los órganos de este orden jurisdiccional», según el artículo 41.2 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre. Por el contrario, los actos administrativos dictados en los procedimientos que se sigan para el ejercicio de estas facultades y potestades que afecten a titularidades y derechos de carácter civil sólo podrán ser recurridos ante la jurisdicción contencioso-administrativa por infracción de las normas sobre competencia y procedimiento, previo agotamiento de la vía administrativa.

En definitiva y como señala la jurisprudencia (SSTS de 23 enero 1990, , y 12 febrero, Rec. 2638/1992, y 6 marzo 1998, Rec. 807/1992), la potestad administrativa de desahucio, como la de recuperación de oficio, tiene carácter meramente posesorio, es decir, contempla situaciones de hecho al margen de la titularidad dominical, imprejuzgada la titularidad (artículos 9.2 y 22.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial).

¿Cuáles son las regulaciones específicas?

El artículo 108 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, expresamente regula el desahucio administrativo respecto de aquellos que «ocupen de forma indebida y sin título bastante bienes del dominio público marítimo-terrestre». Para esto antes debe mediar un «previo requerimiento al usurpador para que cese en su actuación, con un plazo de ocho días para que pueda presentar alegaciones y en caso de resistencia activa o pasiva a dicho requerimiento», siendo los gastos que se causen a cuenta del desahuciado. Esta potestad está regulada en el artículo 103 del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre.

Una completa regulación de esta potestad la ofrece el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio. En su Título II, artículos 120 a 135 extiende su ejercicio, respecto de los bienes de dominio público o comunales de las Entidades locales, para los casos de extinción de los derechos constituidos sobre ellos mediante autorización, concesión o cualquier otro título y de las ocupaciones a que hubieren dado lugar. Dicho Reglamento extiende esta potestad en el artículo 121 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, también a los casos de expropiación forzosa de fincas rústicas o urbanas, terrenos o edificios, lo que produce la extinción de los arrendamientos y de cualesquiera otros derechos personales relativos a la ocupación, de forma que acordada la expropiación la Corporación local se abstiene de establecer o continuar con los ocupantes cualquier relación arrendaticia en forma expresa y de iniciarla con quienes no ostentaren aquella condición.

Tras regular lo referente al régimen de indemnizaciones, prevé que una vez agotado el plazo para desocupar el predio y previo requerimiento, si los ocupantes del inmueble expropiado, con título o sin él, no lo desalojan dentro de plazo se procederá a ejecutar el desahucio por vía administrativa mediante apercibimiento de lanzamiento dentro de los plazos que prevé el Reglamento.

También se aplica esta potestad de desahucio en caso de expropiación de los derechos de arrendamiento y cualesquiera otros personales relativos a la ocupación de bienes patrimoniales, para destinarlos a fines relacionados con obras o servicios públicos y cuando las Corporaciones resuelvan, por si y en vía administrativa, los contratos de arrendamiento y cualesquiera otros derechos personales constituidos en fincas de su pertenencia a favor de su personal por relación de los servicios que presten.

¿Cómo se regula en las normas autonómicas?

Expresamente las diferentes leyes autonómicas regulan para proteger los bienes que integran su patrimonio, la prerrogativa del desahucio administrativo para recuperar la posesión de los bienes demaniales cuando decaigan, desaparezcan o extinga el título, las condiciones o las circunstancias que legitimaban su ocupación por terceras personas o previa declaración de extinción o caducidad del título. Se regula en todas ellas el procedimiento en el que se prevé su carácter administrativo, la competencia para acordarlo, el régimen de indemnizaciones, de ejecución forzosa.

A tales efectos puede citarse el Decreto Legislativo 2/2007, de 6 de noviembre, de aprobación del Texto Refundido de la Ley del Patrimonio de Euskadi, la Ley 11/2006, de 26 de octubre, del Patrimonio de la Comunidad de Castilla y León, la Ley 6/2006, de 17 de julio, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Canarias, la Ley de Cantabria 3/2006, de 18 de abril del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Cantabria, la Ley 11/2005, de 19 de octubre, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de La Rioja, la Ley 14/2003, de 10 de abril, de Patrimonio de la Generalitat Valenciana, la Ley 6/2001, de 11 de abril, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.

Para las entidades locales, debe tenerse presente la regulación de la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, así como, entre otras, la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón y la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia.