Edificación

¿Qué es la edificación?

Se entiende por edificio todo bien inmueble que haya sido construido, reformado o rehabilitado para ser destinado a vivienda o cualquier otro uso permitido por las normas urbanísticas (artículo 1.3 de la Ley 2/1999, de 17 de marzo, sobre medidas de calidad de la edificación de la Comunidad de Madrid).

Como han matizado la doctrina, la edificación siempre viene relacionada con un edificio. Aunque las normas urbanísticas utilizan los términos edificación y construcción como equivalentes, sin embargo, el segundo concepto es más amplio que el primero.

Toda edificación supone una construcción, pero no toda construcción es edificación.

Y es que si hasta aquí hemos considerado el macrourbanismo, es decir, la regulación de su objeto principal, que es la potestad o el derecho de urbanizar, y a través de él la creación de espacios públicos (calles, plazas, etcétera) y la producción de solares para edificar, nos centraremos ahora en el microurbanismo, que tiene por objeto la fase final de construcción de la ciudad: el régimen jurídico de las edificaciones y, en general, el uso del suelo, que se controlan a través de la licencia.

¿Cuál es la normativa aplicable sobre edificación?

La normativa estatal aplicable a la edificación es la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, que se ha desarrollado en lo que respecta a los aspectos técnicos por el Código Técnico de la Edificación, aprobado por Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo (modificado por Real Decreto 1371/2007, de 19 de octubre, por el que se aprueba el documento básico DB-HR protección frente al ruido).

En el ámbito del Derechoautonómico, se ha dictado numerosa normativa sobre ordenación y calidad de la edificación, de las que citamos algunos ejemplos:

• • Decreto País Vasco 209/2014, de 28 de octubre, por el que se regula el control de la calidad en la construcción.
• • Ley 2/1999, de 17 de marzo, sobre medidas de calidad de la edificación, de la comunidad de Madrid.
• • Ley 3/2004, de 30 de junio, de la Generalitat Valenciana, de Ordenación y Fomento de la Calidad de la Edificación.
• • Ley 8/2005, de 14 de diciembre, para la calidad en la Edificación de la Región de Murcia.
• • Decreto de Cataluña 21/2006, de 14 de febrero, por el que se regula la adopción de criterios ambientales y de ecoeficiencia en los edificios (etc.).

¿Qué es el deber de edificación?

Ha sido tradicional en nuestro sistema jurídico, de conformidad con la función social del derecho de propiedad que consagra la Constitución Española en su artículo 33.2, la consideración de la edificación como un deber y un derecho, como una plasmación jurídica más del contenido estatutario del derecho de propiedad.

Desde antiguo ha sido una preocupación del Legislador la culminación del proceso urbanístico mediante la construcción de las edificaciones, tanto desde un punto de vista de la ciudad consolidada, como la de disposición de viviendas, entendida como necesidad social, y por lo que ello conlleva en orden a evitar tendencias especulativas.

En la actualidad, la norma básica que impone el deber de edificar es el Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (en adelante, Ley de Suelo), cuyo artículo 17.1 Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana determina que "en el suelo en situación de urbanizado el deber de uso supone (…) el deber de edificar en los plazos establecidos en la normativa aplicable, cuando así se prevea por la ordenación urbanística y en las condiciones por ella establecidas".

La misma norma prevé que el incumplimiento de los deberes de edificación o rehabilitación previstos en esta Ley habilitará a la Administración actuante para decretar, de oficio o a instancia de interesado, y en todo caso, previa audiencia del obligado, la ejecución subsidiaria, la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, la aplicación del régimen de venta o sustitución forzosa o cualesquiera otras consecuencias derivadas de la legislación sobre ordenación territorial y urbanística (art. 49.1 Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).

También la legislación urbanística autonómica ha recalcado la importancia de la culminación de la ejecución urbanística a través del deber de edificar en el plazo señalado por la normativa y los instrumentos de ordenación urbanística, así como de conformidad con las condiciones jurídicas dispuestas en la respectiva licencia de obras (muestra de ello es el artículo 189 de la Ley del País Vasco 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo).

El ordenamiento jurídico ha reaccionado de diversas maneras ante el incumplimiento del deber de edificar. Con carácter general, los textos legales (delimitados en un primer momento por la legislación estatal y, posteriormente, por las normas autonómicas) han determinado que el incumplimiento del deber de edificar habilitará a la Administración para la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad o la aplicación del régimen de venta o sustitución forzosa, sin perjuicio de que la legislación sobre ordenación territorial y urbanística pueda establecer otras consecuencias (artículo 49 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).

Dicha previsión legal viene cumplimentada en el Derecho autonómico con la necesidad de una previa declaración municipal de la parcela o solar en situación de edificación forzosa (a título de ejemplo, artículo 190 de la Ley del País Vasco 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo).

En general, los inmuebles sobre los que recae el régimen de la edificación forzosa son los que se encuentran en alguna de las situaciones siguientes o tengan la cualidad que se indica:

• • Solares no edificados, entendiendo comúnmente por tales los que carezcan en su totalidad de construcciones permanentes, o las partes de los mismos no utilizadas y susceptibles de aprovechamiento.
• • Edificaciones en ruina.
• • Edificaciones inadecuadas, conceptuándose como tales las destinadas en más de la mitad de su superficie a un uso urbanístico incompatible con el planeamiento.
• • Construcciones paralizadas.
• • Construcciones derruidas, siendo éstas aquéllas de las que haya desaparecido al menos el 50% del volumen edificable.

En alguna Comunidad Autónoma el deber de edificar se hace extensivo al deber de rehabilitar las edificaciones existentes sobre las que el planeamiento imponga una obligación de conservación o rehabilitación o prohíba su sustitución total o parcial.

¿En qué consiste el derecho a edificar y el derecho a la edificación?

Durante unos años y al amparo de la normativa estatal sobre ordenación urbana estatal precedente, fue una constante la doctrina de la adquisición gradual de derechos y deberes, en relación con el proceso urbanizador y edificatorio, dada la naturaleza estatutaria del derecho de propiedad y su función social.

Así, se hablaba de derecho a urbanizar con la aprobación de la ordenación detallada para una actuación o sector concreto (a través del Plan General de Ordenación Urbana para el suelo urbano, o Plan parcial para suelo urbanizable); el derecho al aprovechamiento urbanístico se obtenía por el cumplimiento, ya en fase de gestión o ejecución, de los deberes de cesión (hoy entrega), equidistribución y urbanización (costear y, en su caso, ejecutar las obras de urbanización).

Posteriormente, para edificar era necesario que el terreno tuviera la condición de solar, obteniéndose el derecho a edificar con la licencia de obras correspondiente, previa presentación del proyecto técnico. Se terminaba este ciclo de derechos-deberes con el derecho a la edificación, que se materializaba a través de la certificación técnica de finalización de las obras y la obtención de la licencia de primera ocupación del edificio.

Hoy día, si bien los textos legales urbanísticos no diseñan expresamente tal adquisición gradual, puede servir de utilidad para la comprensión de los procesos urbanístico y edificatorio.

Restos de la vieja concepción de la adquisición gradual de derechos, todavía pueden encontrarse en los textos legales vigentes, sirviendo como ejemplo el artículo 11.2 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, el cual establece que "la previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva".

Los requisitos o presupuestos fundamentales para la realización material y jurídica de la construcción de una edificación son:

• • Condición de solar del terreno sobre el que se va a asentar la edificación. Son solares las parcelas legalmente divididas o conformadas que, teniendo características adecuadas para servir de soporte al aprovechamiento que les asigne la ordenación urbanística, estén además urbanizadas con arreglo a las alineaciones, rasantes y normas técnicas establecidas en el planeamiento.
• • Equilibrio entre aprovechamiento objetivo y aprovechamiento subjetivo: con carácter general, en las actuaciones sistemáticas (unidad de ejecución o actuación) el aprovechamiento objetivo y el subjetivo coincidirán por virtud de la aprobación e inscripción en el Registro de la Propiedad del proyecto de redistribución de beneficios y cargas (proyecto de compensación o de reparcelación). En lo que respecta a las actuaciones asistemáticas, el ajuste entre aprovechamientos, en caso de divergencia, se producirá a través de las transferencias de aprovechamiento urbanístico, si se contempla esta técnica en la legislación urbanística como viable (posibilitada por el legislador básico estatal en virtud del artículo 18.1.a del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana estatal).
• • Obtención de la licencia de edificación.

Una vez realizadas las obras, se debe certificar la finalización de las mismas por la dirección facultativa, siendo precisa la concesión de licencia de primera ocupación, en orden a que la Administración municipal pueda verificar la ejecución de las obras conforme a proyecto. La realización material de las obras, acompañada jurídicamente de la licencia de primera ocupación, produce la patrimonialización de la edificabilidad (pese a que el artículo 11.2 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana hable únicamente de realización efectiva de la edificabilidad).

Ello conlleva dos consecuencias:

• 1ª Es susceptible de inscripción en el Registro de la Propiedad, la declaración de obra nueva terminada (artículo 28 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).
• 2ª Comienza la vida útil del edificio. Toda vez que los componentes del edificio comiencen a desgastarse, supondrá la activación del deber de conservación de la propiedad de la edificación, velando la Administración por su cumplimiento, sin perjuicio de que si el decaimiento del edificio produce una quiebra de sus elementos esenciales, puede originar la declaración del estado de ruina, lo que conllevará la obligación de rehabilitación o, en caso de no estar protegida, su demolición.

¿Cuáles son los agentes intervinientes?

Son agentes de la edificación todas las personas, físicas o jurídicas, que intervienen en el proceso de la edificación. Sus obligaciones, responsabilidades y garantías, se determinan por lo dispuesto en la legislación estatal de ordenación de la edificación, en la normativa de cada Comunidad Autónoma dictada sobre calidad de edificación, en las disposiciones reglamentarias que sean de aplicación y en el contrato que origina su intervención.

Uno de los aciertos de la Ley de Ordenación de la Edificación es la identificación de los distintos agentes intervinientes en el proceso de edificación y establecer las responsabilidades y obligaciones de los mismos.

Como ha expresado la doctrina, cada agente se corresponde con una de las actividades necesarias del proceso constructivo:

Promotor

Será considerado promotor cualquier persona, física o jurídica, pública o privada, que, individual o colectivamente, decide, impulsa, programa y financia, con recursos propios o ajenos, las obras de edificación para sí o para su posterior enajenación, entrega o cesión a terceros bajo cualquier título (artículo 9.1 de la Ley de Ordenación de la Edificación).

Proyectista

Es el agente que por encargo del promotor, y con sujeción a la normativa técnica y urbanística correspondiente, redacta el proyecto.

Constructor

Es el ejecutor material de la obra. A tenor de la Ley de Ordenación de la Edificación, es el agente que asume, contractualmente ante el promotor, el compromiso de ejecutar con medios humanos y materiales, propios o ajenos, las obras o parte de las mismas, con sujeción al proyecto y al contrato (artículo 11.1 Ley de Ordenación de la Edificación).

Jefe de obra

Puede ser definido como el agente de la edificación que, designado por el constructor, como una de sus obligaciones legales, asume su representación técnica en la obra, y que debe tener la capacitación adecuada, de acuerdo con las características y la complejidad de la obra [artículo 11.2.c) de la Ley de Ordenación de la Edificación].

Dirección facultativa

Está integrada por el director de obra y el director de ejecución de la obra. El director de obra es el agente que, formando parte de la dirección facultativa, dirige el desarrollo de la obra en los aspectos técnicos, estéticos, urbanísticos y medioambientales, de conformidad con el proyecto que la define, la licencia de edificación y las condiciones del contrato, con el objeto de asegurar su adecuación al fin propuesto (artículo 12.1 de la Ley de Ordenación de la Edificación). El director de la ejecución de la obra es el agente que, formando parte de la dirección facultativa, asume la función técnica de dirigir la ejecución material de la obra y controlar cualitativa y cuantitativamente la construcción y la calidad de lo edificado (artículo 13.1 de la Ley de Ordenación de la Edificación).

Entidades de control de calidad en la edificación

A tenor del artículo 14.1 de la Ley de Ordenación de la Edificación, son aquellas entidades capacitadas para prestar asistencia técnica en la verificación de la calidad del proyecto, de los materiales y de la ejecución de la obra y sus instalaciones de acuerdo con el proyecto y la normativa aplicable. Los laboratorios de control de calidad con los capacitados para prestar asistencia técnica, mediante la realización de ensayos o pruebas de servicio de los materiales, sistemas o instalaciones de una obra de edificación (artículo 14.2 de la Ley de Ordenación de la Edificación).

Suministradores de productos

Se consideran suministradores de productos los fabricantes, almacenistas, importadores o vendedores de productos de construcción (artículo 15.1 de la Ley de Ordenación de la Edificación).

Propietarios y usuarios

De conformidad con el artículo 16 de la Ley de citada, son obligaciones de los propietarios conservar en buen estado la edificación mediante un adecuado uso y mantenimiento, así como recibir, conservar y transmitir la documentación de la obra ejecutada y los seguros y garantías con que ésta cuente. Son obligaciones de los usuarios, sean o no propietarios, la utilización adecuada de los edificios o de parte de los mismos de conformidad con las instrucciones de uso y mantenimiento, contenidas en la documentación de la obra ejecutada.

¿Cuáles son las exigencias técnicas de la edificación?

Requisitos básicos de la edificación

Con el fin de garantizar la seguridad de las personas, el bienestar de la sociedad y la protección del medio ambiente, los edificios deberán proyectarse, construirse, mantenerse y conservarse de tal forma que se satisfagan los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad contenidos en el artículo 3 de la Ley de Ordenación de la Edificación y las exigencias básicas de calidad de los edificios y de sus instalaciones establecidos en el Código Técnico de Edificación y resto de normas de desarrollo estatales y autonómicas.

El proyecto técnico

Es el conjunto de documentos mediante los cuales se definen y determinan las exigencias técnicas de las obras (para las que se exija la redacción de proyecto técnico).

¿En qué consisten las autorizaciones administrativas para la edificación?

De conformidad con el artículo 5 de la Ley de Ordenación de la Edificación, "la construcción de edificios y la realización de las obras que en ellos se ejecuten, precisarán las preceptivas licencias y demás autorizaciones administrativas procedentes, de conformidad con la normativa aplicable".

Dichas autorizaciones vienen representadas básicamente por la licencia de obras o de edificación, que habilita a la ejecución de las obras, y por la licencia de primera ocupación. Ello sin perjuicio del resto de autorizaciones y licencias que sean precisas, de conformidad con la naturaleza de las obras y los usos a que se vaya a destinar la edificación (licencias y autorizaciones ambientales, de apertura y funcionamiento de actividades y establecimientos industriales o fabriles, de espectáculos públicos y actividades recreativas, etc.).

La legislación valenciana de edificación exige la integración en una única resolución de la licencia de edificación. Dice así el artículo 28.1 de la Ley 3/2004, de 30 de junio, de la Generalitat Valenciana, de Ordenación y Fomento de la Calidad de la Edificación, bajo la rúbrica Resolución única:

"La licencia municipal de edificación tiene el carácter de resolución única, y llevará implícita la concesión de las restantes licencias que pudieran corresponder. Cuando esta licencia comprenda actos, operaciones o actividades que requieran la obtención de otras licencias o autorizaciones, el procedimiento previsto para éstas últimas, se integrará en el establecido para el otorgamiento de la licencia municipal de edificación".