I. INTRODUCCIÓN
La enseñanza, según ha afirmado el Tribunal Constitucional en su sentencia de 13 de febrero de 1981, es "aquella actividad encaminada a la transmisión de un determinado conjunto de conocimientos y valores de un modo sistemático y con un mínimo de continuidad".
La preocupación por esta materia no es nueva en nuestro Derecho histórico, de hecho, es tradicional señalar como primer precedente en la historia del constitucionalismo español, el artículo 366 de la Constitución de Cádiz que decía que «En todos los pueblos de la Monarquía se establecerán escuelas de primeras letras, en las que se enseñará a los niños a leer, escribir y contar y el Catecismo de la Religión Católica, que comprenderá también una breve exposición de las obligaciones civiles».
Actualmente, los derechos de ámbito educativo se incardinan dentro de los llamados derechos positivus socialis, es decir, entre aquellos que exigen de los poderes públicos una actuación positiva, que obliga a que abandonen su tradicional posición abstencionista y a que consideren la enseñanza no solamente en su clásica vertiente de libertad pública, sino también como garantía institucional.
Por ello, de acuerdo con la concepción dominante, el sistema educativo debe asentarse en dos principios:
- - principio de justicia, que implica la democratización de la enseñanza;
- - principio de eficacia, que exige su acomodación a las necesidades de la sociedad.
La adaptación del sistema educativo español a esta doble exigencia de justicia y eficacia, no tuvo lugar de manera plena hasta la promulgación de la Ley General de Educación en 1970.
El sistema educativo anterior, diseñado por la Ley Moyano (Ley de Instrucción Pública, 1957), se caracterizaba por la falta de asunción de responsabilidades educativas del Estado, que actuaba únicamente sobre la base del principio de subsidiariedad en los ámbitos que la iniciativa privada no cubría.
Por el contrario, es con la Ley General de Educación con la que se estableció en nuestro país la obligatoriedad y gratuidad de la educación básica. Con ella, la enseñanza pasó a ser un servicio público, de modo que el Estado asumía la responsabilidad de su prestación, pero al mismo tiempo reconocía la posibilidad de existencia de centros no estatales.
En este marco histórico, se promulgó la Constitución de 1978, que determinó la función docente del Estado en dos preceptos, de un lado, en el artículo 27 que reconoce, además del Derecho a la Educación, la libertad de Enseñanza, el derecho de los padres de que sus hijos reciban formación religiosa y moral de acuerdo con sus convicciones, el carácter obligatorio y gratuito de la enseñanza básica, la libertad de creación de centros docentes, la obligación de los poderes públicos de garantizar el acceso de todos a la educación, mediante una programación general de la enseñanza, el derecho de los padres, los profesores y los alumnos a intervenir en la gestión y control de los centros docentes mantenidos por la Administración con fondos públicos, la obligación de los poderes públicos de inspeccionar y homologar el sistema educativo y ayudar a los centros docentes que reúnan los requisitos legales, y finalmente reconoce la autonomía de las universidades.
Por otro lado, y a nivel competencial, el artículo 149.1 30ª atribuye al Estado la competencia exclusiva para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, y normas básicas para el desarrollo del artículo 27.
Por ello, las Comunidades Autónomas, dependiendo de las competencias que cada una haya asumido, tienen un ámbito de actuación bastante reducido, consistente en el desarrollo de determinados aspectos del servicio público de la educación remitidos u omitidos por la normativa estatal.
II. EDUCACIÓN COMO SERVICIO PÚBLICO
Por todo lo expuesto, a la hora de estudiar la educación, hay que tener en cuenta la configuración de la misma como un servicio público. En este sentido, aunque en términos generales se puede afirmar que no existe un derecho subjetivo por parte de los ciudadanos al establecimiento de un servicio público, sí que existe en el caso particular de la educación, debido a que su encuadramiento dentro de los derechos fundamentales y libertades públicas, implica, tal y como establece el artículo 53.1, que vincula a todos los poderes públicos; por lo que "cualquier ciudadano podrá recabar su tutela ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional".
III. SISTEMA EDUCATIVO ESPAÑOL
El sistema educativo español, configurado principalmente por la Ley Orgánica de Educación y por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa, se inspira en una serie de principios fundamentales tales como la calidad de la educación; la equidad, con especial atención a las desigualdades que deriven de discapacidad; la concepción de la educación como un aprendizaje permanente; la flexibilidad para adecuar la educación a la diversidad de aptitudes, intereses, expectativas y necesidades del alumnado; el esfuerzo individual y la motivación del alumnado; el desarrollo de la igualdad de derechos y oportunidades y el fomento de la igualdad efectiva entre hombres y mujeres; la autonomía para establecer y adecuar las actuaciones organizativas y curriculares en el marco de las competencias y responsabilidades que corresponden al Estado, a las Comunidades Autónomas, a las corporaciones locales y a los centros educativos; o la cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas en la definición, aplicación y evaluación de las políticas educativas.
Especial atención hay que prestar al artículo 6 de la Ley, al currículo, concepto que introdujo la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE), en la actualidad derogada por la citada Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa.
El currículo, según la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en la redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 8/2013, de mejora de la calidad educativa) es el conjunto de objetivos, competencias básicas, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación, establecidos por el Gobierno, de cada una de las enseñanzas reguladas en la Ley.
Además, y en el marco de la cooperación internacional en materia de educación, el Gobierno podrá establecer currículos mixtos de enseñanzas del sistema educativo español y de otros sistemas educativos.
IV. TIPOS DE ENSEÑANZA
Hoy día se pueden distinguir dos direcciones en el estudio del Sistema educativo:
1. Enseñanza Escolar
Está regulada en la Ley Orgánica del Derecho a la Educación de 1985 y en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 mayo, de Educación.
De acuerdo con esta normativa destacan fundamentalmente dos cuestiones, los Centros docentes y en el sistema educativo.
a) Centros docentes
La Ley del 2006 los clasifica, en los artículos 108 y siguientes, en función de su titularidad en Públicos y Privados.
Los públicos son creados y suprimidos por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, y durante su funcionamiento cuenta con toda una serie de órganos de gobierno clasificables en unipersonales y colegiados. Entre los primeros cabe citar al Director, Secretario, Jefe de estudios y cuantos determinen las Administraciones educativas (artículo 131). Y entre los colegiados, al Consejo Escolar del Centro, al Claustro de Profesores y los demás que determinen las Administraciones educativas.
Los Centros privados no concertados pueden ser de facto creados por cualquier persona física o jurídica de carácter privado y de nacionalidad española, y tienen derecho a establecer el carácter propio de los mismos (artículo 115).
La apertura y funcionamiento de estos Centros requiere la obtención de una previa autorización administrativa, sometida al cumplimiento de determinados requisitos tales como la titulación académica del profesorado, relación numérica alumno-profesor, instalaciones docentes y deportivas, y número de puestos escolares. Además la autorización puede ser revocada cuando los centros dejen de reunir dichos requisitos.
También hay que tener en cuenta que los centros privados no concertados gozan de autonomía para establecer su propio régimen interno.
Ahora bien, en el seno de los centros privados existe una categoría especial: la de los centros concertados, que se sostienen con cargo a fondos públicos, para lo cual es necesario formalizar con la Administración que proceda el correspondiente "concierto", gozando de preferencia para acogerse al régimen de conciertos aquellos que atiendan a poblaciones escolares de condiciones económicas desfavorables o los que realicen experiencias de interés pedagógico para el sistema educativo, teniendo, en todo caso, preferencia los centros que, cumpliendo los criterios anteriormente señalados, estén constituidos y funcionen en régimen de cooperativa.
Será en cualquier caso el Gobierno el encargado de establecer los aspectos básicos a los que deben someterse los conciertos y las Comunidades Autónomas las encargadas de dictar las normas necesarias para el desarrollo del régimen de conciertos educativos.
b) Sistema educativo
En cuanto al sistema Educativo Escolar, se distinguen las enseñanzas de régimen general y enseñanzas de régimen especial.
Las Enseñanzas de Régimen General, tienen carácter obligatorio, abarcan desde los 3 a los 16 años, y se ordenan del siguiente modo: en primer lugar la educación Infantil; luego la educación Primaria; la educación Secundaria que comprende a su vez la educación secundaria obligatoria, el Bachillerato, y la formación Profesional de Grado Medio; después la Formación Profesional de Grado Superior; y finalmente la Educación Universitaria, no regulada por la Ley Orgánica de Educación.
Las enseñanzas de Régimen Especial, por su parte incluyen las enseñanzas artísticas y de Idiomas. Sin perjuicio de que el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, pueda establecer nuevas enseñanzas de este tipo.
2. Enseñanza Universitaria
Hasta el año 2001 estuvo regulada por la Ley Orgánica de Reforma Universitaria de 1983. En la actualidad rige la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, que desarrolla la autonomía universitaria reconocida por el artículo 27.10 Constitución española.
El artículo 1 de la Ley dispone que: "la Universidad realiza el servicio público de la educación superior mediante la investigación, la docencia y el estudio".
Esta Ley distingue entre universidades públicas y privadas.
La creación de las universidades públicas y el reconocimiento de las universidades privadas debe hacerse por Ley de las Cortes Generales a propuesta del Gobierno, de acuerdo con el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial hayan de establecerse; o Ley de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en cuyo ámbito territorial hayan de establecerse. Además, para la creación de Universidades públicas será preceptivo el informe previo del Consejo de Coordinación Universitaria, en el marco de la programación general de la enseñanza universitaria.
En relación a las universidades privadas, decir que, al igual que en los Centros docentes, las personas físicas o jurídicas podrán crear Universidades privadas o centros universitarios privados, dentro del respeto a los principios constitucionales y con sometimiento a lo dispuesto en la Ley, aunque los centros universitarios privados deberán además estar integrados en una universidad privada, como centros propios de la misma, o adscritos a una pública o privada.
La Ley Orgánica de Universidades, tras atribuir personalidad jurídica a las Universidades, recoge toda una serie de funciones que configuran la autonomía universitaria. Así la elaboración de sus Estatutos y normas de funcionamiento interno; la elección, designación y remoción de sus órganos de gobierno y administración; la elaboración, aprobación y gestión de presupuestos y administración de sus bienes; la selección, formación y promoción del personal docente e investigador, y de la administración y servicios; o la elaboración y aprobación de planes de estudio e investigación.
Por lo demás, las universidades tanto públicas como privadas estarán integradas por Escuelas, Facultades, Departamentos, Institutos Universitarios de Investigación y por aquellos otros centros o estructuras necesarios para el desempeño de sus funciones.
Y los estudios universitarios se estructuran en un máximo de tres ciclos. La superación del primero de ellos, da derecho a la obtención del título de Diplomado, Arquitecto Técnico o Ingeniero Técnico; la del segundo a la del título de Licenciado, Arquitecto o Ingeniero y la del tercero al título de Doctor.
Ya finalmente, en relación al Gobierno de las Universidades, se distinguen los siguientes órganos:
- a) El Consejo Social, como órgano de participación de la sociedad en la universidad, cuyo Presidente es nombrado por la correspondiente Comunidad Autónoma.
- b) El Claustro Universitario, presidido por el Rector, que es el máximo órgano representativo de la comunidad universitaria. A él compete, en todo caso, la elaboración de los Estatutos, la elección del Rector, y la aprobación de las grandes líneas de actuación de cada universidad.
- c) El Consejo de Gobierno, que es el órgano ordinario de gobierno de la universidad, y cuya presidencia corresponde al Rector.
- d) Y el Rector, que es la máxima autoridad académica de la Universidad, ostenta su representación, ejerce su dirección y ejecuta sus acuerdos de conformidad con el Claustro Universitario, con el Consejo de Gobierno, y con el Consejo Social. En general, ejerce todas aquellas competencias no atribuidas expresamente a otros órganos de la Universidad.
V. REAL DECRETO-LEY 14/2012, DE 20 DE ABRIL
En el marco actual de crisis económica ha sido dictado el Real Decreto-Ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo.
Dicha norma pretende mejorar la eficiencia de las Administraciones Públicas -ante la actual coyuntura económica- en el uso de los recursos públicos, con objeto de contribuir a la consecución del objetivo de estabilidad presupuestaria.
Las medidas afectan a todos los niveles educativos (universitarios y no universitarios).
Contiene algunas medidas de carácter excepcional, cuya aplicación se justifica por la actual coyuntura económica, con otras de carácter estructural que pretenden mejorar de forma permanente la eficiencia del sistema educativo español.
En el ámbito de las enseñanzas no universitarias, se fija por ejemplo con carácter mínimo el horario lectivo que deberá impartir el profesorado. Se posibilita también un grado razonable de flexibilidad en el número de alumnos por aula.
Se vincula el nombramiento de personal interino y sustituto a ausencias de duración superior a los diez días, por considerar que las ausencias cortas pueden y deben ser cubiertas con los recursos ordinarios del propio centro docente,
Además, se elimina la exigencia de ofertar al menos dos modalidades de Bachillerato en cada centro docente, a fin de ampliar los márgenes para que las Comunidades Autónomas puedan programar una oferta educativa ajustada a sus necesidades.
En el ámbito de las Universidades se determina la actividad docente a desarrollar por el personal docente e investigador, que se gradúa en atención a la intensidad y excelencia de su actividad investigadora.
Se prevé también la racionalización del mapa universitario y de la oferta de titulaciones, al tiempo que se facilita la cooperación interuniversitaria para la impartición conjunta de titulaciones.
Se fijan por otra parte determinados umbrales en los precios públicos para aproximar gradualmente su cuantía a los costes de prestación del servicio, tomando también en consideración el esfuerzo académico.
Y se somete expresamente la incorporación de personal de nuevo ingreso a la normativa básica en materia de oferta de empleo público.