I. EL DERECHO CONSTITUCIONAL A LA EDUCACIÓN Y LA LIBERTAD DE ENSEÑANZA
El artículo 27.1 de la Constitución reconoce a todos el derecho a la educación al tiempo que la libertad de enseñanza. Dicha proclamación conjunta pone de relieve la posición que en materia educativa ha adoptado el constituyente.
De un lado, los poderes públicos deben proporcionar la educación básica de forma gratuita y obligatoria (artículo 27.4). Ello supone configurar la enseñanza básica como un servicio público al que todos puedan acceder a través de un sistema público de enseñanza. Lo que implica la creación y el mantenimiento de centros docentes públicos.
Este servicio público se extiende también a otras etapas educativas, aunque estas no tengan ya el carácter obligatorio que exige la Constitución para la educación básica. El servicio público de la educación considera a ésta como un servicio esencial de la comunidad, que debe hacer que la educación escolar sea asequible a todos, sin distinción de ninguna clase, en condiciones de igualdad de oportunidades, con garantía de regularidad y continuidad y adaptada progresivamente a los cambios sociales.
Además, el derecho de todos a la enseñanza se traduce en la obligación que corresponde a los poderes públicos de establecer una programación general de la enseñanza, con participación activa de todos los sectores afectados (artículo 27.5 de la Constitución). Dicha programación afecta a todos los centros homologados públicos o privados que se insertan en el sistema educativo oficial. Deben velar por el cumplimiento de la legalidad educativa, y, a estos efectos, inspeccionarán y homologarán el sistema educativo.
De otro lado, la Constitución se aparta de aquella postura que opta por atribuir el monopolio de la educación al Estado o más ampliamente al poder público. Esta posición se remonta al criterio defendido por Danton en la etapa de la Revolución Francesa cuando afirmaba que "los hijos pertenecen antes que a sus padres a la República". Por el contrario, junto al reconocimiento del derecho a la educación se reconoce la libertad de enseñanza.
En efecto, como dice la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, el servicio público de la educación puede ser prestado por los poderes públicos y por la iniciativa social, como garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos y la libertad de enseñanza. Supone la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales (artículo 27.6 de la Constitución).
El artículo 27.3 ordena a los poderes públicos garantizar el derecho que asiste a los padres para que reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones. Los padres tienen la libertad para escoger el centro que mejor se adecue a sus convicciones, optando, bien por un centro público, cuya prestación debe ser ideológicamente neutral o por uno privado o concertado, que, dentro del respeto a los principios constitucionales pueden tener un ideario propio.
Cabe mencionar, en relación con lo anterior, el sistema de conciertos que permite que los centros privados que reúnan los requisitos que la ley establezca reciban financiación pública. Dada la limitación de recursos, esta posibilidad no implica un derecho a la subvención de todos y cada uno de los centros sino que los poderes públicos deberán tener en cuenta ciertos parámetros entre los cuales destacan los principios rectores de la política social y económica establecidos en la Constitución.
Dentro de la programación general de la enseñanza, este derecho tradicionalmente se había traducido también en la organización de una asignatura de religión en función de los acuerdos adoptados por el Estado con las distintas confesiones y una asignatura alternativa no confesional.
II. NORMATIVA APLICABLE
En los años de andadura constitucional se ha producido una proliferación de leyes educativas y de sus correspondientes desarrollos reglamentarios, que han ido derogando parcialmente las anteriores, provocando en cierta medida una falta de claridad en cuanto a las normas aplicables a la ordenación académica y al funcionamiento del sistema educativo. La situación partía de la Ley 14/1970, General de Educación y de Financiamiento de la Reforma Educativa, y la Ley Orgánica 8/1985, Reguladora del Derecho a la Educación, que declaraban la educación como servicio público, a la que siguió, en 1990, la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo. En 1995 se aprobó la Ley Orgánica de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los Centros Docentes, con el propósito de desarrollar y modificar algunas de las disposiciones establecidas en la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo orientadas a la mejora de la calidad. En el año 2002 se produjo la promulgación de la Ley Orgánica de Calidad de la Educación. Finalmente, la Ley Orgánica 2/2006 ha sustituido a las anteriores, sin perjuicio de que también ha sido ulteriormente modificada.
En efecto, esta última ley viene a derogar la Ley Orgánica 1/1990, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE), la Ley 14/1970, General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa, la Ley Orgánica 9/1995 de Participación, Evaluación y Gobierno de los Centros Docentes y Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre de Calidad de la Educación. Sin embargo, deja subsistentes los preceptos en vigor de la Ley Orgánica 8/1985, Reguladora del Derecho a la Educación, modificando algunos de sus preceptos.
La leyes que se aprueben en la materia deben conciliar el respeto al reparto competencial con la necesaria vertebración territorial del sistema educativo. La normativa básica estatal, de carácter común (artículo 149.30ª Constitución), y la normativa autonómica, aplicable al territorio correspondiente. La generalidad de los Estatutos de autonomía han asumido competencias en materia de educación.
III. LA EDUCACIÓN INFANTIL: CONCEPTO Y REGULACIÓN
En el título I de la Ley Orgánica 2/2006 se establece la ordenación de las enseñanzas y sus etapas.
La educación infantil es una etapa previa a la educación básica, la cual comienza a los seis años. La educación infantil atiende, por tanto, a la educación de niños y niñas desde el nacimiento hasta los seis años de edad. La etapa de educación infantil se ordena en dos ciclos. El primero comprende hasta los tres años, y el segundo, desde los tres a los seis años de edad.
La gratuidad de esta etapa, como hemos visto, no es una obligación constitucional que deba respetar el legislador, pues el artículo 27 la impone sólo respecto de la educación básica. Sin embargo, la ley ha extendido la gratuidad al segundo ciclo de la educación infantil (de tres a seis años) manteniendo su carácter voluntario. Sólo la educación básica, que comprende la etapa primaria (de seis a doce años) y la secundaria (de doce a dieciséis años) tiene carácter obligatorio además de gratuito.
A fin de atender las demandas de las familias, las Administraciones educativas deben garantizar una oferta suficiente de plazas en los centros públicos y concertarán con centros privados, en el contexto de su programación educativa. La ley exige que las Administraciones públicas promuevan un incremento progresivo de la oferta de plazas públicas en el primer ciclo. Para garantizar la necesaria coordinación entre administraciones que asegure la oferta educativa en este ciclo cabe la celebración de convenios con las corporaciones locales, otras Administraciones y entidades privadas sin fines de lucro.
Los centros podrán ofrecer el primer ciclo de educación infantil, el segundo o ambos. De acuerdo con lo que establezcan las Administraciones educativas, el primer ciclo de la educación infantil podrá ofrecerse en centros que abarquen el ciclo completo o una parte del mismo.
Aquellos centros cuya oferta sea de al menos un año completo del citado ciclo deberán contar con el personal cualificado. En concreto, la atención educativa directa a los niños del primer ciclo de educación infantil debe correr a cargo de profesionales que posean el título de Maestro con la especialización en educación infantil o el título de Grado equivalente y, en su caso, de otro personal con la debida titulación para la atención a las niñas y niños de esta edad. En todo caso, la elaboración y seguimiento de la propuesta pedagógica a la que hace referencia el apartado 2 del artículo 14, estarán bajo la responsabilidad de un profesional con el título de Maestro de educación infantil o título de Grado equivalente.
El segundo ciclo de educación infantil debe ser impartido por profesores con el título de Maestro y la especialidad en educación infantil o el título de Grado equivalente y podrán ser apoyados, en su labor docente, por maestros de otras especialidades cuando las enseñanzas impartidas lo requieran.
Por último, debemos referirnos a los objetivos de la educación infantil.
Con carácter general el objetivo de la educación infantil es el de contribuir al desarrollo físico, afectivo, social e intelectual de los niños. Concebida como una etapa única, la educación infantil está organizada en dos ciclos que responden ambos a una intencionalidad educativa, no necesariamente escolar, y que obliga a los centros a contar desde el primer ciclo con una propuesta pedagógica específica. En el segundo ciclo se fomentará una primera aproximación a la lecto-escritura, a la iniciación en habilidades lógico-matemáticas, a una lengua extranjera, al uso de las tecnologías de la información y la comunicación y al conocimiento de los diferentes lenguajes artísticos. Los métodos de trabajo en ambos ciclos tienen que estar basados en las experiencias, las actividades y el juego y se aplicarán en un ambiente de afecto y confianza, para potenciar su autoestima e integración social.
Todas las etapas de la educación, y por tanto también la educación primaria, están sujetas a las competencias de evaluación e inspección. La evaluación del sistema educativo, se considera un elemento fundamental para la mejora de la educación y el aumento de la transparencia del sistema educativo. La evaluación se aplica respecto de distintos aspectos: aprendizaje de los alumnos; la actividad del profesorado; los procesos educativos; la función directiva; el funcionamiento de los centros docentes, la inspección y las propias Administraciones educativas.
La evaluación general del sistema educativo se atribuye al Instituto de Evaluación, que trabaja en colaboración con los organismos correspondientes que establezcan las Comunidades Autónomas. Con el propósito de rendir cuentas acerca del funcionamiento del sistema educativo, se dispone la presentación de un informe anual al Parlamento, que sintetice los resultados que arrojan las evaluaciones generales de diagnóstico, los de otras pruebas de evaluación que se realicen, los principales indicadores de la educación española y los aspectos más destacados del informe anual del Consejo Escolar del Estado.
Téngase en cuenta, finalmente, que el Real Decreto 114/2004, de 23 de enero, estableció el currículo de la Educación Infantil y el Real Decreto 1630/2006, de 29 de diciembre, ha fijado las enseñanzas mínimas correspondientes al segundo ciclo.