Ejecución de los contratos administrativos

¿En qué consiste la ejecución de los contratos administrativos?

Durante la existencia del contrato administrativo es posible distinguir con claridad dos fases: en la primera de ellas la Administración prepara, aprueba un expediente, y selecciona a un empresario al que le adjudica el contrato, que es formalizado inmediatamente. En una segunda fase se han de cumplir las obligaciones que los pliegos y el contrato asignaban a cada una de las partes: resumidamente, el contratista ha de realizar la obra, el servicio, el suministro, gestionar el servicio público o la concesión, o aquella prestación en que consistiera el contrato en los términos estipulados en éste; y la Administración deberá abonar el precio del contrato en esos mismos términos. A esta fase se le denomina ejecución del contrato, o cumplimiento del mismo.

Los artículos 188 y ss. de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014; (en adelante, LCSP de 2017) aluden a los "Efectos, cumplimiento y extinción de los contratos administrativos". La ejecución de los contratos administrativos se rige por la Ley de Contratos del Sector Público y sus disposiciones de desarrollo y supletoriamente por las restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, por las normas de derecho privado. También integran ese régimen jurídico lo que establezcan los pliegos (reiteradamente calificados como ley del contrato por parte de la jurisprudencia) y el propio contrato.

Por lo tanto, todas esas normas habrán de ser respetadas en la ejecución de los contratos administrativos, sin perjuicio de que durante la misma, la Administración puede ejercer alguna de las prerrogativas que el ordenamiento jurídico le reconoce. Pero es preciso atender especialmente a los pliegos y al contrato, porque en ellos se debe concretar el modo en que han de realizar las prestaciones objeto del contrato, y en definitiva cumplirse las obligaciones de ambas partes.

Riesgo y ventura

Con seguridad, el principio más general en materia de ejecución de los contratos administrativos es el de que ésta se realiza a riesgo y ventura del contratista, sin perjuicio de los supuestos de fuerza mayor.

¿Cómo se penalizan la ejecución defectuosa y la demora?

Los artículos 192 y 193 LCSP de 2017 regulan la forma de penalizar los defectos en la ejecución del contrato administrativo o la demora en el tiempo que se había establecido previamente. La forma de penalizar el cumplimiento defectuoso, el incumplimiento de las condiciones especiales de ejecución que exigiera el pliego o los compromisos que el empresario expresó en su proposición, es la imposición de penalidades que han de venir previstas en los pliegos o en el contrato. Estas penalidades han de ser proporcionadas a la gravedad del incumplimiento y su cuantía no podrá ser superior al 10 por ciento del presupuesto del contrato IVA excluido, ni el total de las mismas superar el 50 por cien del precio del contrato.

Una de las obligaciones más importantes que pesa sobre el contratista es el cumplimiento del contrato dentro del plazo establecido en el mismo. Resulta exigible no sólo ese plazo total, sino que pueden establecerse también plazos parciales, igualmente exigibles. Si el contratista, por causas imputables al mismo, se retrasa en el cumplimiento del plazo total del contrato, el artículo 193 LCSP de 2017 ofrece a la Administración la opción entre la resolución del contrato o la imposición de penalidades. Idéntica posibilidad tiene el órgano de contratación respecto del incumplimiento de plazos parciales si así lo prevé el pliego de cláusulas administrativas particulares o si la demora hace presumir razonablemente la imposibilidad de cumplir el plazo total. Las penalidades vienen cuantificadas con carácter general por el propio artículo 193 LCSP de 2017, a razón de una al día en la proporción de 0,60 euros por cada 1.000 euros del precio del contrato, IVA excluido. No obstante el propio órgano de contratación puede establecer otras penalidades distintas en el pliego de cláusulas administrativas particulares atendiendo a las especiales características del contrato.

No obstante lo anterior, si el retraso fuese producido por motivos no imputables al contratista y este ofreciera cumplir sus compromisos si se le amplía el plazo inicial de ejecución, el órgano de contratación se lo concederá dándosele un plazo que será, por lo menos, igual al tiempo perdido, a no ser que el contratista pidiese otro menor. El responsable del contrato emitirá un informe donde se determine si el retraso fue producido por motivos imputables al contratista.

Las penalidades se imponen mediante acuerdo del órgano de contratación, son inmediatamente ejecutivas y se detraen de los pagos que deban abonarse al contratista, o si esto no es posible, sobre la garantía.

Cuando la Administración opta por la resolución del contrato, esta deberá acordarse por el órgano de contratación o por aquel que tenga atribuida esta competencia en las Comunidades Autónomas, sin otro trámite preceptivo que la audiencia del contratista y, cuando se formule oposición por parte de este, el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva.

¿Cómo funciona la Indemnización de daños y perjuicios?

El contratista tiene la obligación de indemnizar todos los daños y perjuicios que sufran los terceros como consecuencia de las actividades de ejecución del contrato. Únicamente están exceptuados los daños y perjuicios que se hayan ocasionados a consecuencia directa e inmediata de una orden de la Administración y los causados como consecuencia de los vicios del proyecto elaborado por ella misma en el contrato de obras, sin perjuicio de la posibilidad de repetir contra el redactor del proyecto de acuerdo con lo establecido en el artículo 315, o de suministro de fabricación. En estos casos será la Administración la responsable.

Para hacer efectiva esta responsabilidad, y concretar a cuál de las dos partes contratantes corresponde la obligación de indemnizar, el artículo 196.3 LCSP de 2017establece que los terceros podrán requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción del hecho, al órgano de contratación para que éste, oído el contratista, se pronuncie sobre si la responsabilidad es del contratista o de la Administración. Si el tercero efectúa este requerimiento previo, se interrumpe el plazo de prescripción de la acción.

¿Cuál es la obligación principal de la administración?

Como en la mayoría de los contratos, la obligación principal de una de las partes es la de pagar el precio pactado. El contrato administrativo no es una excepción, y en casi todos ellos la Administración tiene el deber de pagar un precio al contratista. En ocasiones no es la única obligación, sino que va acompañada, por ejemplo, de la de poner a disposición del contratista los medios para ejecutar el contrato (como el inmueble donde se vaya a realizar la obra, los medios auxiliares para gestionar un servicio público, o permitir que el contratista de un servicio de limpieza pueda acceder al edificio público en que trabajar).

Pues bien, el contratista tiene derecho al abono de la prestación realizada en los términos establecidos en la Ley y en el contrato, con arreglo al precio convenido (artículo 198 LCSP de 2017). El contratista tiene también derecho a ceder sus derechos de cobro, en los términos que establece el artículo 210 LCSP de 2017.

El pago del precio puede hacerse de forma total o parcial, mediante abonos a cuenta o, en el caso de contratos de tracto sucesivo, mediante pago en cada uno de los vencimientos estipulados. El pago parcial es típico de los contratos de obras, en los que el pago suele realizarse periódicamente mediante certificaciones.

La Ley trata también de proteger la economía del contratista imponiendo a la Administración que los pagos sean puntuales en el tiempo. Por eso, el artículo 198 LCSP de 2017 expresa la obligación de la Administración de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato. Si la Administración incumple esta obligación de puntualidad, la Ley establece una serie de sanciones:

• - Si la Administración se demora en el pago, debe abonar al contratista, a partir de que transcurra dicho plazo de treinta días, los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales; no obstante, para que haya lugar al inicio del cómputo del plazo para el devengo de intereses, el contratista deberá de haber cumplido la obligación de presentar la factura ante el registro administrativo correspondiente, en tiempo y forma, en el plazo de treinta días desde la fecha de entrega efectiva de las mercancías o la prestación del servicio.

  Además, transcurrido el plazo señalado los contratistas podrán reclamar por escrito a la Administración contratante el cumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora, de manera que, si transcurrido el plazo de un mes, la Administración no les contesta, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago, quedando abierta la posibilidad de acudir a la vía contencioso-administrativa contra la inactividad de la Administración, en la que se faculta para solicitar como medida cautelar el pago inmediato de la deuda.

• - Si la demora en el pago supera los cuatro meses, el contratista puede suspender el cumplimiento del contrato, comunicándolo a la Administración con un mes de antelación.
• - Si la demora en el pago supera los seis meses, el contratista tendrá derecho adicionalmente a resolver el contrato y al resarcimiento de los perjuicios que como consecuencia de ello se le originen.

La protección que la Ley otorga a la economía del contratista lo es en bien suyo, pero también para garantizar la ejecución del contrato administrativo (no olvidemos que este pretende siempre satisfacer una necesidad de interés público).