¿Qué se entiende por ejecutividad de los actos administrativos?
La Administración para satisfacer los fines que tiene constitucionalmente encomendados, la satisfacción del interés general, goza de una serie de privilegios y prerrogativas. Probablemente el más importante hace referencia al régimen jurídico de sus actos. "Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley" dice el artículo 38 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), consagrando así el principio de ejecutividad de los actos administrativos.
La posición de la Administración respecto a los Tribunales se explica como un sistema de autotutela. La Administración está capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas eximiéndose de este modo de la necesidad común a los demás sujetos de recabar una tutela judicial.
En el ámbito privado un ciudadano que reclame el cobro de una deuda a otro particular tiene que acudir a un Juez para que declare su derecho en una sentencia y una vez firme esta, proceda en su caso, al embargo de los bienes del deudor para hacer efectivo su crédito, sin embargo, la Administración no se encuentra frente a los ciudadanos en una posición de igualdad.
De este modo, no precisa acudir a un Juez para que declare su derecho, sino que puede tutelar por sí misma sus situaciones jurídicas (autotutela declarativa) y también puede imponer coactivamente sus propios actos sin necesidad de recabar el auxilio de los Tribunales (autotutela ejecutiva).
El fundamento material de la autotutela se encuentra en la necesidad de gestión eficaz de los servicios públicos confiados a la Administración y tiene su respaldo constitucional en el artículo 103.1 de la Constitución (SSTC 22/1984, 238/1992, 148/1993 y 78/1996).
La ejecutividad de los actos en términos generales y abstractos tampoco puede estimarse como incompatible con el artículo 24.1 Constitución española (SSTC 66/1984, 341/1993 y 78/1996; ATC 116/1995), pero sin que tal prerrogativa pueda primar sobre el contenido de los derechos y libertades de los ciudadanos (SSTC 22/1984 y 171/1997).
¿Qué clases existen?
Podemos diferenciar entre autotutela declarativa (ejecutividad) y autotutela ejecutiva.
La autotutela declarativa (ejecutividad) significa que todos los actos administrativos, salvo aquellos a que expresamente la Ley se lo niegue, tienen fuerza ejecutiva. Se encuentra recogido este principio en los artículos 38, 39 y 98 de la LPACAP.
Por ello se dice que la decisión administrativa se beneficia de una "presunción de legalidad". De esta presunción de legalidad se extraen las siguientes consecuencias:
La declaración administrativa que define una situación jurídica nueva crea inmediatamente esa situación, como precisan los artículos 38 y 39 de la LPACAP, de los que resulta que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al derecho administrativo serán ejecutivos, se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten.
Esta presunción es, no obstante iuris tantum pero traslada a los administrados la carga de recurrir, primero, a través de los recursos administrativos y, una vez agotada esta vía, ante los Tribunales del orden jurisdiccional contencioso administrativo.
Se trata en definitiva de una técnica que impone el inmediato cumplimiento de las decisiones administrativas y es el particular afectado por aquellas el que ha de destruir la presunción de legalidad de los actos administrativos mediante la interposición del correspondiente recurso. Desplaza por tanto la carga de accionar al afectado por el acto administrativo para destruir la eficacia inmediata de este.
En cuanto a la autotutela ejecutiva, es la que faculta a la Administración para el uso de su propia coacción sin necesidad de recabar el apoyo de los Tribunales.
La autotutela ejecutiva puede referirse, y es lo normal, a la ejecución forzosa de los propios actos de la Administración, cuyos destinatarios se resistan al cumplimiento constituyendo así el acto administrativo un "título ejecutivo".
En este sentido el artículo 99 de la LPACAP dispone que "la Administración pública, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrá proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en el supuesto que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención un órgano judicial". En el mismo sentido se expresa el artículo 129 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.
Por ejemplo, si un particular presenta su autoliquidación tributaria por el Impuesto sobre la Renta de Personas Físicas y la Administración gira una liquidación "paralela" transcurrido el periodo voluntario de pago sin hacerlo efectivo, Hacienda utilizará su propio sistema coactivo, la vía de apremio sin necesidad de acudir a los Tribunales para conseguir el cobro de la deuda. Normalmente, existe un previo acto administrativo para el que la Administración utiliza sus propios medios de coacción previstos en el artículo 100 de la LPACAP.
Se trata de una autotutela previa y no definitiva que no excluye el control judicial a través del cual los Tribunales de lo Contencioso Administrativo pueden conocer en el recurso, tanto de la validez del acto, título ejecutivo, como de la ejecución forzosa que lleve a cabo la Administración.
Pero la Administración también puede utilizar la autotutela ejecutiva a través de la llamada coacción directa que no supone la ejecución de un acto administrativo previo. Es el supuesto del interdictum propium, con el que la Administración recupera directamente su propia posesión de los bienes (artículo 41 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas y artículo 82 de la Ley de Bases de Régimen Local) .
Por otra parte, no solo los particulares, sino también las personas jurídicas de Derecho Público pueden ser destinatarias de dicha ejecución administrativa en virtud de un acto dictado por otra Administración, por ejemplo, una liquidación tributaria. El problema se ha suscitado respecto de la posibilidad de aplicación de los medios de ejecución forzosa que contempla el artículo 100 de la LPACAP, en particular, el apremio, que conlleva el embargo de los bienes del deudor, siendo así que algunos de los bienes de las Administraciones Públicas son inembargables (los de dominio público y los comunales conforme al artículo 132.1 Constitución española y los demás también lo eran en virtud del artículo 154 de la Ley de Haciendas Locales en su anterior redacción).
El Tribunal Constitucional en la Sentencia 166/1998, de 15 de julio, entendió que la inembargabilidad establecida en el artículo 154.2 de la anterior Ley de Haciendas Locales en la medida en que se extendía en general a los bienes de la Hacienda Local y comprendía bienes patrimoniales no afectados materialmente a un uso o servicio público resultaba irrazonable desde la perspectiva del artículo 24.1 Constitución española. Por esa razón, se modificó el artículo 154.2 de la Ley de Haciendas Locales que establece la inembargabilidad de los bienes de la Hacienda Local salvo cuando se trate de bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público.
¿Cuál es el régimen jurídico de la autotutela?
La ejecutividad del acto administrativo, es decir, la posibilidad de llevar a cabo de forma inmediata el acto administrativo está sujeta a una serie de límites:
1º. La vinculación de la Administración a sus propios actos declarativos de derechos le impide formalmente volver contra ellos por otro signo de contrario, a menos que se trate de actos radicalmente nulos en los términos del artículo 106 de la LPACAP. En los demás casos, deberá acudir a su impugnación contencioso administrativa previa declaración de lesividad (artículo 43 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).
2º. La posibilidad de suspender en vía de recurso administrativo o jurisdiccional, la ejecución del acto recurrido. Es decir, de conformidad con el artículo 117 de la LPACAP, cuando la ejecución del acto pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación o el recurso administrativo alegue que el acto impugnado y cuya suspensión se solicita incurre en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho. Agotada la vía administrativa, también se puede solicitar la suspensión de conformidad con los artículos 129 y ss. de la LJCA.
En este sentido, el Tribunal Constitucional ha declarado en la Sentencia 199/1998, de 13 de octubre, que del artículo 106.1 Constitución española se deriva que la actuación administrativa está sometida al control de legalidad de los Tribunales, y el artículo 117.3 CE atribuye a éstos no solo la potestad de juzgar sino además la de ejecutar lo juzgado. De modo que, si los particulares acuden ante éstos para impugnar los actos de la Administración y, en su caso, para que decidan sobre la ejecutividad o suspensión de los mismos, el derecho de los ciudadanos a la tutela judicial efectiva garantizado en el artículo 24.1 CE implica que los órganos judiciales se deban pronunciar sobre ambos aspectos, con independencia del sentido concreto de la decisión.
Por lo que se refiere a la ejecutividad o suspensión de los actos, ya en la Sentencia del Tribunal Constitucional 66/1984 se declaró que el derecho a la tutela se satisface facilitando que la ejecución pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal y que éste, con la información y contradicción que resulte menester, resuelva sobre la suspensión, declaración ésta reiterada en posteriores resoluciones (Tribunal Constitucional Sentencias 76/1992 y STC 238/1992, STC148/1993, STC 341/1993 y STC 78/1996). Y en sentido similar se afirmó que la protección de los Tribunales del orden contencioso-administrativo incluye la facultad de suspender cautelarmente los actos de ejecución en los términos que resulten precisos para garantizar la tutela judicial de los derechos implicados (STC 85/1992).
Por imperativo del artículo 24.1 Constitución española la prestación de la tutela judicial ha de ser efectiva y ello obliga a que, cuando el órgano judicial competente se pronuncie sobre la ejecutividad o suspensión a él sometida, su decisión pueda llevarla a cabo, lo que impide que otros órganos del Estado, sean administrativos o sean de otro orden jurisdiccional distinto, resuelvan previamente sobre tal pretensión, interfiriéndose de esa manera en el proceso judicial de que conoce el Tribunal competente y convirtiendo así en ilusoria e ineficaz la tutela que pudiera dispensar éste.
Hasta que no se tome la decisión al respecto por el Tribunal competente, el acto no puede ser ejecutado por la Administración, porque en tal hipótesis ésta se habría convertido en juez (STC 78/1996), pero tampoco cabe la ejecución por otro órgano judicial distinto porque esta eventualidad impediría que aquel Tribunal, el competente, pudiera conceder eficazmente la tutela tal y como le impone el derecho fundamental (STC 76/1992).
Existe no obstante una especificación en el caso de las sanciones tributarias, y es que su ejecución queda automáticamente suspendida por la interposición de un recurso o reclamación administrativa sin necesidad de aportar garantías hasta que sean firmes en vía administrativa.
3º. La protección que el Registro de la Propiedad otorga al titular inscrito (artículos 1, 34 y 38 de la Ley Hipotecaria).
4º. La prohibición de acciones posesorias contra la Administración solo se produce respecto de las "actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido" (artículo 105 de la LPACAP); fuera de estos casos la Administración actúa por "vía de hecho" y cabe la posibilidad de solicitar medidas cautelares de conformidad con el artículo 136 de la LJCA antes incluso de la interposición del recurso contencioso administrativo frente a la "vía de hecho" de la Administración
¿Qué especialidades existen en materia tributaria?
Respecto de la ejecutividad de los actos administrativos y la posibilidad de su suspensión, hay que hacer expresa referencia a las especialidades en materia tributaria. En este ámbito se parte de la teoría general del acto administrativo, pero hay que tener presente que el artículo 224 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, prevé que en caso de interponerse el recurso de reposición, la ejecución del acto impugnado quedará suspendida automáticamente a instancia del interesado si se garantiza el importe de dicho acto, los intereses de demora que genere la suspensión y los recargos que pudieran proceder en el momento de la solicitud de suspensión.
Si la impugnación afectase a una sanción tributaria, su ejecución quedará suspendida automáticamente sin necesidad de aportar garantías (cf. artículo 212.3 Ley 58/2003, de 17 de diciembre). Si la impugnación afectase a un acto censal relativo a un tributo de gestión compartida, no se suspenderá en ningún caso, por este hecho, el procedimiento de cobro de la liquidación que pueda practicarse. Ello sin perjuicio de que, si la resolución que se dicte en materia censal afectase al resultado de la liquidación abonada, se realice la correspondiente devolución de ingresos.
En caso de reclamación económico-administrativa el artículo 233 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, prevé la suspensión en términos parecidos.
Recuerde que…
- • La autotutela declarativa (ejecutividad) significa que todos los actos administrativos se presumen válidos y, salvo aquellos a que expresamente la Ley se lo niegue, tienen fuerza ejecutiva pudiendo ser llevados a efecto de forma inmediata.
- • La ejecutividad de los actos administrativos está sujeta a una serie de límites.
- • La autotutela ejecutiva es la que faculta a la Administración para el uso de su propia coacción sin necesidad de recabar el apoyo de los tribunales, pudiendo proceder previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos.