Instrumentos de planeamiento urbanístico

¿A qué nos referimos con planes territoriales y urbanísticos?

El procedimiento de aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística está formado por una serie de fases y sucesión de actos administrativos, que corresponden en numerosos casos a varias Administraciones en su aprobación y en la emisión de informes preceptivos, orientados a la mejor solución, en consideración a los siguientes intereses afectados:

• a) La ciudadanía en general, en tanto que con el planeamiento territorial y urbanístico se estructura el diseño del espacio donde el ser humano ejerce su espacio vital.
• b) Las Administraciones titulares de intereses sectoriales afectados, que deben intervenir a través de informes sobre la propuesta de planeamiento territorial y urbanístico (carreteras, protección de conjuntos históricos, medio ambiente, costas, etc.).
• c) Las compañías que gestionen o exploten infraestructuras de servicios declarados esenciales o de utilidad pública.
• d) Los propietarios y titulares de derechos sobre los bienes afectados por la propuesta de ordenación prevista en el planeamiento de que se trate.

Ello ha originado unos procedimientos que pueden extenderse en el tiempo, con la intervención y aprobación de diversas Administraciones.

Señalamos a continuación las características fundamentales de los procedimientos contemplados por el Derecho Urbanístico Autonómico:

• a) No puede hablarse de un único procedimiento de tramitación y aprobación, sino de diversos procedimientos, atendiendo a cada Derecho autonómico y para cada uno de los instrumentos de planeamiento, territorial y urbanístico.
• b) Los procedimientos de aprobación de la ordenación territorial, se estructuran a través de una colaboración de las Administraciones Públicas territoriales y para los casos de instrumentos de ordenación territorial cuyo ámbito sea general (cuyo ámbito comprenda la totalidad del territorio autonómico), suelen aprobarse por los Parlamentos autonómicos (aprobación bifásica).
• c) En los procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación urbanística también cabe hablar de procedimientos bifásicos, por lo que se refiere a la mayoría de los planes, al producirse una primera fase de elaboración y aprobación municipal, que comprende los actos preparatorios (en su caso), la aprobación inicial y aprobación provisional (cuando sea precisa) y una segunda fase a cargo de la Administración autonómica, integrada por la aprobación definitiva. No obstante, para la aprobación del planeamiento de desarrollo dicha estructura bifásica no se da en todos los casos, pues dependerá del instrumento de ordenación y de su importancia en la ordenación estructural del Municipio.

¿Quién tiene competencia y cómo se elaboran los planes urbanísticos?

De conformidad con la legislación urbanística autonómica, los instrumentos de planeamiento urbanístico pueden ser elaborados tanto por el Ayuntamiento como por otras Administraciones públicas y por los particulares, sin perjuicio de que su aprobación corresponda exclusivamente a las Administraciones públicas competentes en cada caso.

Una cuestión de especial importancia en la fase de elaboración del planeamiento es el apoyo que deben prestar todos los organismos públicos, las compañías suministradoras de servicios y la ciudadanía en general (de ello se ha hecho eco la legislación autonómica, siendo expresivo el artículo 221 del Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias). En este sentido, el Texto Refundido estatal de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, establece –en su art. 5- el derecho a acceder a la información de que dispongan las Administraciones Públicas sobre la ordenación del territorio, la ordenación urbanística y su evaluación ambiental, así como obtener copia o certificación de las disposiciones o actos administrativos adoptados, en los términos dispuestos por su legislación reguladora.

A ser informados por la Administración competente, de forma completa, por escrito y en plazo razonable, del régimen y las condiciones urbanísticas aplicables a una finca determinada, en los términos dispuestos por su legislación reguladora y a participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de la Administración una respuesta motivada, conforme a la legislación reguladora del régimen jurídico de dicha Administración y del procedimiento de que se trate.

¿Qué cartografía, normas de calidad técnica y documentos previos son necesarios en los panes urbanísticos?

La legislación más reciente autonómica ha comenzado a incidir en la importancia de confeccionar los instrumentos de planeamiento sobre cartografía idónea, así como la necesaria elaboración de la documentación en soporte digital. En alguna Comunidad Autónoma se ha previsto que el planeamiento se elaborará siguiendo las directrices que señalen las normas de calidad urbanística que diseñe la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Recientemente el Estado, en desarrollo de la Ley 7/1986, de 24 de enero, de Ordenación de la Cartografía, ha aprobado el Real Decreto 1545/2007, de 23 de noviembre, por el que se regula el Sistema Cartográfico Nacional, en la que se considera a la cartografía urbanística como una modalidad de cartografía oficial temática.

En la legislación estatal precedente -y hoy supletoria- se hacía referencia al avance como figura de estudio previo, que se consideraba potestativo con carácter general, con excepción del planeamiento general, donde era obligatorio.

Las Comunidades Autónomas a través de su legislación urbanística han potenciado la previsión de documentos de diversa índole previos a la configuración del texto del plan que será sometido a aprobación.

¿Cómo se lleva a cabo la redacción del planeamiento urbanístico?

Las Administraciones (municipal y autonómica), para la formulación del planeamiento territorial y urbanístico, podrán encargar la elaboración de los instrumentos de ordenación a técnicos de la propia Administración o encomendarla a facultativos competentes externos, ya se trate de entidades públicas o de particulares.

En el ámbito local adquieren singular importancia el informe de Jefe de Dependencia (artículo 172 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales) y el del Secretario de la Corporación (cuando se exija mayoría absoluta, como es el caso del planeamiento general: artículo 54 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local).

Ello sin perjuicio de los informes que se consideren convenientes y oportunos.

Por lo que respecta a los informes externos, derivados del ejercicio de competencias de otros organismos y Administraciones, en unos casos el Derecho autonómico los exige con carácter previo a la aprobación inicial, y en otros casos su emisión se difiere tras la misma.

Es generalizada la necesidad de existencia de un informe que debe elaborar el órgano competente autonómico de ordenación territorial, sobre la compatibilidad del planeamiento urbanístico con aquélla. Una de las escasas referencias que se efectúan a las Diputaciones Provinciales la encontramos en la legislación urbanística de Castilla y León, disponiendo el artículo 153 del Reglamento de Urbanismo (Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León), que deberá solicitarse informe de la Diputación Provincial, vinculante en lo que afecte a sus competencias y orientativo en cuanto a las restantes determinaciones y a la documentación, respecto de lo cual debe prestar especial atención al fomento de la calidad y la homogeneidad de los instrumentos de planeamiento urbanístico de la provincia correspondiente.

El artículo 217 del Decreto 67/2006, de 19 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística de la Comunidad Valenciana, hacía mención a la necesidad de solicitar informes de las compañías que gestionen o exploten infraestructuras de servicios declarados esenciales o de utilidad pública. Fue derogado en 2014 por Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana.

Además de los informes que se soliciten, debe tenerse presente que el Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (sobre la base de lo igualmente establecido por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo), como consecuencia del sometimiento de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística a evaluación ambiental, de conformidad con la legislación de evaluación ambiental, establece que en los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización deberá figurar un informe de sostenibilidad ambiental, que deberá incluir un mapa de riesgos naturales del ámbito objeto de ordenación, así como un informe o memoria de sostenibilidad económica (artículo 22 del Texto Refundido).

¿Cómo se lleva a cabo la aprobación del planeamiento urbanístico?

Aprobación inicial

Terminada la elaboración del planeamiento, el Ayuntamiento o, en su caso, el órgano autonómico competente para su formulación procederá a su aprobación inicial. Con el acuerdo de aprobación inicial se adoptará, simultáneamente, la apertura del trámite de información pública y solicitud de informes sectoriales preceptivos, en su caso.

Cuando se requiera trámite ambiental, el acuerdo de aprobación inicial deberá contener la asunción por el órgano competente de dicha aprobación del informe de sostenibilidad ambiental. Asimismo, se especificará que el período de información pública lo es igualmente a los efectos del trámite ambiental.

Suspensión de licencias

El acuerdo de aprobación inicial de los Planes Generales de Ordenación, Planes Parciales, Planes Especiales o Estudios de Detalle determinará, por sí sólo, la suspensión del otorgamiento de las licencias en aquellas áreas del territorio objeto del planeamiento cuyas nuevas determinaciones supongan modificación del régimen urbanístico vigente, debiéndose señalar expresamente las áreas afectadas por la suspensión.

Información pública

Una vez aprobado inicialmente el planeamiento territorial y urbanístico, para mayor seguridad jurídica deberá ser diligenciado, procediéndose a la apertura de un período de información pública, por el plazo señalado en cada caso.

En todo caso, se impone el anuncio por medios telemáticos del sometimiento a información pública de instrumentos urbanísticos y de cualesquiera actos de tramitación procedimental que sean relevantes para su aprobación o alteración. En los municipios menores de 5.000 habitantes, esta publicación puede realizarse a través de entes supramunicipales con función de asistencia y cooperación técnica (artículo 70 ter de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, en la redacción dada por la Disposición Adicional 9ª del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).

Informes sectoriales de Administraciones afectadas, de compañías suministradoras de servicios

Como se ha citado anteriormente, una parte de las Comunidades Autónomas preceptúan que con la información pública deberá someterse el planeamiento a informes sectoriales de las Administraciones con intereses y competencias afectadas (tanto la estatal, como la autonómica y las locales). En alguna norma autonómica se exige comunicación a los Municipios colindantes.

Con arreglo al artículo 22 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en igual sentido que la Ley de Suelo de 2007, los instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental de conformidad con lo previsto en la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, sin perjuicio de la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que se requieran para su ejecución, en su caso.

Además de lo anterior, el apartado 3 del artículo 22 del Texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana estatal, dispone que:

"En la fase de consultas sobre los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización, deberán recabarse al menos los siguientes informes, cuando sean preceptivos y no hubieran sido ya emitidos e incorporados al expediente ni deban emitirse en una fase posterior del procedimiento de conformidad con su legislación reguladora:

• a) El de la Administración Hidrológica sobre la existencia de recursos hídricos necesarios para satisfacer las nuevas demandas y sobre la protección del dominio público hidráulico.
• b) El de la Administración de costas sobre el deslinde y la protección del dominio público marítimo-terrestre, en su caso.
• c) Los de las Administraciones competentes en materia de carreteras y demás infraestructuras afectadas, acerca de dicha afección y del impacto de la actuación sobre la capacidad de servicio de tales infraestructuras...".

Aprobación provisional

Éste es el punto del procedimiento de aprobación que mayores divergencias presenta en el Derecho comparado autonómico. Y ello por las siguientes razones: en unas Comunidades Autónomas, la aprobación provisional se generaliza en la tramitación del planeamiento urbanístico, y en otras Comunidades Autónomas se suprime.

Puede resultar de importancia la cita al artículo 59 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, por su carácter clarificador sobre el particular:

"Cuando se trate de Planes Parciales o Especiales formulados por el Municipio o por otra Administración pública, salvo en los del número siguiente:

• a) La aprobación inicial corresponderá al Alcalde.
• b) Sólo se requerirá de órganos y entidades administrativas los informes que estén legalmente previstos como preceptivos, por esta Ley o la legislación sectorial.
• c) La aprobación provisional procederá sólo cuando el Municipio no sea competente para acordar la definitiva, correspondiendo en tal caso la aprobación provisional al Pleno del Ayuntamiento".

De todas formas, la casuística se dispersa en relación a la exigencia o no de aprobación provisional, sin perjuicio de que sí exista cierta uniformidad en relación con los Estudios de Detalle (que sólo se suelen componer de aprobación inicial y definitiva, cargo del Ayuntamiento). Tampoco suele exigirse aprobación provisional en aquellos instrumentos de planeamiento urbanístico cuya aprobación inicial y definitiva competan al Municipio.

Aprobación definitiva

Una vez concluido el plazo de información pública y producida la aprobación provisional (en caso de ser necesaria), el Plan se somete al órgano competente para su aprobación definitiva (municipal o autonómico).

Inspirándose en la legación precedente estatal, la legislación autonómica dispone las vicisitudes de la aprobación definitiva en los casos de los procedimientos bifásicos (con aprobación autonómica), el plazo para su aprobación y los efectos del silencio.

En los casos que la aprobación definitiva corresponda al Municipio, de conformidad con el artículo 22.2.c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, la atribución será del Pleno [igual que ocurrirá con los Municipios de gran población, en virtud del artículo 123.1.i) de la referida Ley].

Publicación del planeamiento

Una vez aprobados los planes territoriales y urbanísticos, deberá procederse a su publicación, de conformidad con su carácter normativo.

Precisamente en este punto reside un problema que tiene sus raíces en el Derecho urbanístico estatal precedente. Dicha normativa sólo exigía la publicación de los acuerdos aprobatorios de los planes, sin ordenar la publicación íntegra de su contenido documental. Podría pensarse en principio que ello es lógico, dada la extensión documental que puede alcanzar un plan territorial o urbanístico.

Ello, no obstante, esta regulación casa mal con la naturaleza normativa de los propios planes. De ahí que en el ámbito local se solucionara parcialmente este problema con la exigencia de que no sólo se debe publicar el acuerdo de aprobación, sino también las normas urbanísticas (que únicamente son una parte del contenido documental de los planes urbanísticos; artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local).

En lo que respecta al ámbito autonómico, cada vez son más las Comunidades autónomas que consagran en sus textos legales una previsión similar a la contenida en la Ley de Bases de Régimen Local. En alguna Comunidad Autónoma a dicha exigencia se yuxtapone la obligatoriedad de inscripción en registros autonómicos y locales de instrumentos urbanísticos, para facilitar su consulta y conocimiento de los mismos.

El Texto Refundido de la Ley estatal de Suelo de 2015 dispone a tal efecto que los acuerdos de aprobación definitiva de todos los instrumentos de ordenación territorial y urbanística se publicarán en el Boletín Oficial correspondiente. Respecto a las normas y ordenanzas contenidas en tales instrumentos, se estará a lo dispuesto en la legislación aplicable (artículo 25.2).

¿Qué efectos tiene la aprobación y publicación del planeamiento urbanístico?

Una vez que se aprueban y publican los instrumentos de planeamiento, los mismos son ejecutivos y despliegan todos sus efectos en relación con la ordenación urbanística en los mismos contenida. De esta manera, los instrumentos de ordenación territorial y urbanística son obligatorios tanto para la Administración Pública como para el sector privado (ciudadanía en general, iniciativa privada y propietarios y titulares de derechos reales sobre bienes inmuebles).

Los efectos de los planes urbanísticos son, de manera resumida, y atendiendo a la generalidad del Derecho urbanístico autonómico, inspirado por el Derecho estatal, los siguientes:

• a) Ejecutividad del planeamiento. En este sentido la Administración Pública competente podrá aplicar cualquiera de los medios de ejecución forzosa establecidos legalmente.
• b) Obligatoriedad del planeamiento para todos los sujetos públicos y privados. En consecuencia, son nulas las reservas de dispensación que se contengan en los propios planes o que se concedan con independencia de los mismos.
• c) Declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación de los terrenos, las instalaciones, las construcciones y las edificaciones correspondientes, a los fines de expropiación o imposición de servidumbres.
• d) Publicidad de los instrumentos de planeamiento, con el consiguiente derecho de cualquier persona al acceso y consulta de su contenido.
• e) Vinculación de los terrenos, las construcciones y las edificaciones al destino que resulte de su clasificación y calificación urbanística.
• f) La declaración en situación de fuera de ordenación de las instalaciones, construcciones y edificaciones realizadas con anterioridad que resulten disconformes con la ordenación urbanística.

¿Qué vigencia e innovación tiene la aprobación de los planes territoriales o urbanísticos?

Las distintas vicisitudes que pueden afectar a la vigencia del planeamiento, con carácter general, son las siguientes:

• a) Innovaciones o alteraciones exigidas por la aprobación o modificación de normas de rango superior o de un instrumento de ordenación territorial.
• b) Revisiones de planeamiento con carácter general en aquellos supuestos de alteración integral o una alteración sustancial de la ordenación estructural de los planes generales.
• c) Modificaciones -de carácter puntual- del planeamiento para el resto de modificaciones que no afecten a alteración integral o sustancial de la ordenación estructural.
• d) Suspensión por revisión extramunicipal y anulación del planeamiento urbanístico.