De la Asamblea Común al Parlamento Europeo
En los Tratados de Roma de 27 de marzo de 1957 la llamada Asamblea Común estaba formada por delegados de los Parlamentos de los Estados miembros designados por éstos entre sus miembros. Según el procedimiento fijado por cada Estado. En orden al reforzamiento de su legitimidad democrática, la Asamblea inició inmediatamente los trabajos para elaborar un proyecto de convenio que hiciera posible su elección directa, si bien el proyecto Dehousse de 1960 fue bloqueado durante años por el Consejo de Ministros de la Comunidad a instancia de la Presidencia de la República francesa. Al mismo sucedió, en 1973, el proyecto Patijn que, tras una larga gestación, dio lugar al Acta de Bruselas de 20 de septiembre de 1976 -que entró en vigor el 1 de enero de 1978- por la que se establece el marco jurídico general de las elecciones por sufragio universal y directo de los ciudadanos de los Estados miembros de la Comunidad de los representantes del Parlamento Europeo. El Acta de 1976 es el primer acuerdo en materia electoral al que se llega casi veinte años después de los Tratados fundacionales, en la que se suprime la idea de la aplicación parcial o progresiva del carácter directo de la elección que defendía el Proyecto Dehousse. Aunque imperfecta y provisional, por cuanto sus bases y principios han de ser concretados y desarrollados por las legislaciones internas de los Estados miembros, es un primer paso mínimo de uniformidad de partida y marca un camino a seguir, el de la búsqueda del consenso por un procedimiento electoral uniforme.
El Acta de 20 de septiembre de 1976, que adopta la discutida forma de decisión del Consejo (76/787/CECA y CEE y EURATOM) -pues supone una modificación de los Tratados-, no establece, sin embargo, un procedimiento electoral uniforme, es decir, no da cumplimiento o da un incompleto cumplimiento a la previsión contenida en el artículo 138 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, pues se limita a fijar una serie de principios para ordenar formalmente un conjunto de procesos electorales nacionales conducentes a la constitución de un órgano común, el Parlamento Europeo, por sufragio universal y directo. Tales principios, que han de concretar y desarrollar las legislaciones internas, se refieren básicamente, además de a la universalidad del sufragio (artículo 1) al número de representantes a elegir en cada Estado, distinguiendo cuatro categorías (artículo 2), a la duración del mandato, que se fija en cinco años (artículo 3) a las bases del estatuto de los parlamentarios (artículo 4), a la autorización, no la obligatoriedad, del doble mandato parlamentario nacional y europeo (artículo 5), al régimen de incompatibilidades con cargos comunitarios (artículo 6), a la prohibición del doble voto (artículo 8), a la fecha de celebración de las elecciones, fijada por cada Estado dentro del período fijado por el Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo (artículos 9 y 10), al procedimiento de verificación de poderes (artículo 11) y al modo de cobertura de las vacantes (artículo 12). No se contiene, pues, ninguna referencia a las cuestiones más sensibles, las circunscripciones y el sistema electoral, respecto de las que en el momento fundacional hubiera sido más factible una convergencia amplia, paralizada tras la entrada en las Comunidades del Reino Unido.
Consciente de su provisionalidad y de que no constituye la respuesta exigida por el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, cuyo espíritu, sin embargo, respeta, el Acta anuncia de nuevo que la elección ha de regirse por un procedimiento electoral uniforme cuyo proyecto elaborará la Asamblea (artículo 7.1), añadiendo la remisión transitoria a las disposiciones nacionales, al decir que "hasta la entrada en vigor del procedimiento electoral uniforme, y sin perjuicio de las demás disposiciones de la presente Acta, el procedimiento electoral se regirá en cada Estado miembro por las disposiciones nacionales" (artículo 7.2). Así, lo diferentes sistemas electorales nacionales sustituyen, en su conjunto y de manera transitoria, al "procedimiento uniforme". De esta manera queda explicada y reconocida, la dualidad de fuentes normativas de las elecciones europeas, si bien ante la ausencia de un procedimiento electoral uniforme, con dominio de la fuente nacional, pluriforme y heterogénea, sobre la comunitaria que en sus ulteriores expresiones, y sin considerar todavía en el Tratado de la Unión Europea, no contiene demasiadas novedades al respecto. Nada ha cambiado sustancialmente tras la modificación parcial del Acta de 1976, nuevamente utilizando la discutible forma de Decisión del Consejo, de fecha 25 de junio de 2002 (2002/772/CE, EURATOM). Es cierto que formalmente se opta por el sistema proporcional (En cada uno de los Estados miembros, los diputados al Parlamento Europeo serán elegidos por votación de listas o de voto único transferible, de tipo proporcional; si bien se admite la votación de listas con voto de preferencia, todo ello en el artículo 1), pero se permite que cada Estado constituya el tipo de circunscripción acorde con sus caracteres nacionales (artículo 2), y en general subsiste la dualidad de fuentes normativas. No obstante debe remarcarse que en la Decisión de 2002 se suprime el artículo 5 que contemplaba la compatibilidad del mandato parlamentario nacional y el europeo y se incluyen dos determinaciones nuevas:
- a) Los Estados miembros podrán establecer un umbral mínimo para la atribución de escaños que, a escala nacional no podrá superar el 5 por 100 de los votos válidos (artículo 2 bis);
- b) Los Estados miembros podrán establecer un límite para los gastos de los candidatos en la campaña electoral (artículo 2 ter).
Las primeras elecciones directas al Parlamento Europeo y la continuación de los debates para la concreción de un procedimiento electoral uniforme
Las primeras elecciones por sufragio universal directas para la designación de los 410 escaños que conformaban el Parlamento Europeo tienen lugar entre el 7 y el 10 de junio de 1979. Dichas elecciones se rigen por la normativa electoral propia de cada Estado en el marco de los contenidos mínimos del Acta de 1976. Desde entonces, cada cinco años han venido iniciándose las elecciones para la renovación del órgano representativo sui generis de la hoy Unión Europea (1984, 1989, 1994, 1999 y 2004, correspondiendo a 2009 la inmediata convocatoria) y siempre en un lapso de cuatro días (entre jueves y domingo) en el mes de junio con el objeto de que cada Estado pudiera establecer su celebración en cualquiera de los mismos. Como determina el artículo 9.1 del Acta: Las elecciones al Parlamento Europeo tendrán lugar en la fecha y en las horas fijadas por cada Estado miembro; dicha fecha deberá quedar comprendida para todos los Estados miembros dentro de un mismo período, empezando el jueves por la mañana y terminando el domingo siguiente. Inmediatamente, el artículo 10 del Acta concreta que corresponde al Consejo por unanimidad y previa consulta al Parlamento Europeo concretar el denominado período electoral, que en los últimos años se reconduce al domingo en la inmensa mayoría de los países.
La ausencia de un procedimiento electoral común o uniforme origina cierto nivel de frustración en los europeístas más activos. Es cierto que los proyectos se han sucedido desde la aprobación del Acta de 1976 (el proyecto Seitlinger, el proyecto Boklet, el informe De Gucht, entre otros), pero todos han quedado finalmente bloqueados por la ausencia de consenso político. La opción por la gradualidad se ha impuesto por la fuerza de las cosas finalmente, aunque quizás no sólo en este ámbito, sino en toda la construcción europea, articulada siempre a pasos cortos. En tal marco de gradualidad el único avance notabilísimo ha sido el reconocimiento del derecho de sufragio activo y pasivo en el Estado de residencia en el proceso electoral europeo, en virtud del artículo 11 del Tratado de la Unión Europea (que hoy se corresponde con el artículo 19, tras la refundición operada por el Tratado de Niza de 2001) que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993.
Después de una gestación tan dilatada como compleja, el artículo 8.B (hoy 11) del Tratado de la Unión Europea ha consagrado, en el marco de la definición del estatuto de la ciudadanía europea, que se concreta en un conjunto de derechos que revelan que la Unión se compone no solamente de Estados sino también de ciudadanos, el derecho de sufragio activo y pasivo de los ciudadanos comunitarios en el Estado de residencia. La instrumentación jurídica de tal reconocimiento, el Tratado, se ha revelado como el más apto para salvar los obstáculos constitucionales existentes respecto, en particular en las elecciones locales, en algunos Estados miembros, entre ellos el nuestro, que han debido acometer una previa reforma de su Norma Suprema; y, en relación con las elecciones europeas, asimismo como la de más adecuada para emprender, como hemos dicho, el impulso definitivo de la uniformación del procedimiento electoral.
El artículo 8.B (hoy 19), que vincula, por vez primera a nivel comunitario, de forma decidida las elecciones primarias, las locales, y las elecciones propias de la Comunidad, establece un plazo (el 31 de diciembre de 1993 para las europeas y de 1994 para las locales) para que el Consejo adopte, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, las modalidades de ejercicio del derecho en ambos procesos electorales en el Estado de residencia. El derecho consagrado en el artículo 8.B (hoy 11) lo está en términos claros, precisos e incondicionales, como un derecho completo, conforme a la doctrina de la sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de febrero de 1963 en el caso de Van Gend & Loos.
En virtud de la remisión contenida en el artículo 8.B (hoy 11) del Tratado se aprobó la Directiva 93/109/CE del Consejo, de 6 de diciembre de 1993, por la que se fijan las modalidades de ejercicio del acuerdo de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no son nacionales.
Las elecciones al Parlamento Europeo en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General
Tras la incorporación de España a las Comunidades Europeas el 1 de enero de 1986, y de conformidad con el artículo 28.1 del Acta de Adhesión, habían de celebrarse -en el plazo de dos años desde el ingreso de nuestro país- elecciones por sufragio universal directo para nombrar a los representantes del pueblo español en el Parlamento Europeo. Para hacer posible dicho proceso electoral, que tuvo lugar en junio de 1987, hubo de aprobarse una ley que contuviera todos los elementos del sistema y del procedimiento electoral de conformidad con las exigencias derivadas tanto de la Constitución como de la normativa comunitaria aplicable en la materia. Se aprobó así la Ley Orgánica 1/1987, de 2 de abril, por la que se incorpora un nuevo Título, el VI, a la Ley Orgánica del Régimen Electoral General de 19 de junio de 1985, fundándose el legislador en que se trataba de una materia que forma parte del contenido del régimen electoral general, tal como aparece definido por el artículo 81.1 de la Constitución española. Las normas electorales para la elección del Parlamento Europeo son, por tanto, una adaptación de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, mediante la adición de un título que contiene algunas, pocas (artículos 210 a 227), disposiciones específicas para la celebración de este tipo de elecciones.
Convocatoria
La convocatoria de las elecciones al Parlamento Europeo se realiza de acuerdo con las normas comunitarias, y mediante Real Decreto, refrendado por el Presidente del Gobierno, y previa deliberación del Consejo de Ministros (artículo 218), dentro el período electoral fijado por el Consejo de la Unión, de conformidad con el artículo 10 del Acta de 1976. En el Real Decreto se fija la fecha de las elecciones, se concreta el número de diputados que se eligen, se establece la duración de la campaña electoral, la normativa que rige las elecciones, y se incluyen dos previsiones específicas. La primera sobre la información provisional de los resultados de la votación, "que no podrá ser ofrecida hasta que hayas cerrado las urnas en el Estado miembro en el que los electores hayan votado en último lugar". La segunda sobre la fecha de inicio y fin del escrutinio general, a la que se añade la fecha límite para la proclamación de electos por la Junta Electoral Central.
Número de diputados
En la versión primera del artículo 215 de la Ley Orgánica, y de conformidad con el Acta de Adhesión, se atribuyen a España 60 diputados, número que posteriormente, en virtud de la reforma introducida por la Ley Orgánica 13/1994, de 30 de marzo, se incrementó hasta 64. Una nueva redacción del proyecto se contiene en la Ley Orgánica 16/2003, tras el Tratado de Niza. En lugar de concretar el número de electos, el artículo 215 se limita a decir: "El número de diputados que se elige en España se fijará en función de lo que establece en esta materia el ordenamiento jurídico europeo".
En virtud del artículo 9 del Tratado de Adhesión de Bulgaria y Rumanía a la Unión Europea se da una nueva redacción al artículo 14 del Tratado de la Unión: "El número de miembros del Parlamento Europeo no excederá de setecientos cincuenta, más el Presidente".
A España se le atribuyen 54 escaños en el Parlamento Europeo a partir de las elecciones de junio 2009 (art. 2 RD 213/2014, de 31 de marzo, por el que se convocan elecciones de diputados al Parlamento Europeo).
Circunscripción electoral
La circunscripción para la elección de diputados del Parlamento Europeo es el territorio nacional (artículo 214). Así pues España opta por la circunscripción nacional, solución mayoritaria en el seno de la Unión Europea, si bien el artículo 2 del Acta de 1976 modificada por la Decisión del Consejo Europeo de 25 de junio de 2002 dispone que: "En función de sus características nacionales, los Estados miembros podrán constituir circunscripciones para las elecciones al Parlamento Europeo o establecer otra subdivisión electoral, sin que ello desvirtúe globalmente el carácter proporcional del sistema electoral."
La opción por la circunscripción nacional fue impugnada ante el Tribunal Constitucional por un Parlamento autonómico, el Parlamento Vasco, dando lugar a la Sentencia del Alto Tribunal 28/1991, de 14 de febrero, en la que se concluye que:
"La configuración del territorio nacional como circunscripción única en las elecciones al Parlamento Europeo es al menos, una opción tal lícita constitucionalmente como pueda serlo la que aquellos Diputados autonómicos defienden, ... nada impediría, en principio, que el legislador estatal, en uso de su libertad de apreciación, pudiera disponer en el futuro la organización territorial del cuerpo electoral en los comicios europeos -mientras subsista la autonomía institucional que ahora disfrutan los Estados miembros de la Comunidad Europea (artículo 7 del Acta) atendiendo al diseño autonómico", pero sería una decisión política."
Fórmula electoral para la asignación de los escaños
Como en las elecciones generales y locales, el legislador electoral español adopta el método D´Hondt o de los mayores cocientes, (véase "D´Hondt"), (artículo 216) si bien, no se establece ninguna barrera electoral de manera que todas las candidaturas, cualquiera que sea el porcentaje votos que hayan obtenido, participan en el reparto de escaños. No hay umbral mínimo (véase "Barrera electoral").
Algunas especialidades en relación con el procedimiento electoral
Además de las derivadas del reconocimiento del derecho de sufragio activo y pasivo para los ciudadanos comunitarios residentes en España en las elecciones al Parlamento Europeo, en los términos establecidos por los artículos 210 y 210 bis de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (véanse "Derecho de sufragio activo" y "Derecho de sufragio pasivo"), las únicas singularidades del Título VI del referido texto legal son las siguientes:
- - Para la elección de diputados al Parlamento Europeo, la Junta Electoral competente para todas las operaciones preparatorias del proceso electoral, es la Junta Electoral Central (artículo 220.1).
- - En cuanto a los sujetos legitimados para la presentación de candidaturas, el artículo 220.3 añade un plus respecto de lo previsto para las demás elecciones, que consiste en que: "los partidos, coaliciones, federaciones y agrupaciones de electores, necesitan acreditar las firmas de 15.000 electores." No obstante, a continuación, el artículo 220.4 permite a los partidos, federaciones y coaliciones sustituir el requisito de los avales "por las firmas de 50 cargos electos, ya sean Diputados, Senadores, Diputados españoles al Parlamento Europeo, miembros de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas o miembros de las Corporaciones locales."(Véase "Candidaturas").
- - De otro lado, el artículo 222 contiene una solución ciertamente original derivada de la aceptación de la circunscripción nacional siempre y cuando pueda no visualizarse en determinados territorios. Dispone este precepto que las entidades políticas "podrán hacer constar, en el momento de la presentación de la candidatura ante la Junta Electoral Central, su voluntad de que en determinadas secciones electorales coincidentes con el territorio de alguna de las Comunidades Autónomas se expresen únicamente los nombres de los candidatos y suplentes miembros de los partidos o de sus organizaciones territoriales, con ámbito de actuación estatutariamente delimitado, a dicho territorio, así como, en su caso, su propia denominación, sigla y símbolo". Este precepto permite, pues, que en una Comunidad Autónoma se distribuye una papeleta "corta" en la que figuran los candidatos propuestos por la organización territorial de la entidad política en esa Comunidad Autónoma, si bien -como señaló la Junta Electoral Central en su Acuerdo de 14 de abril de 1989- no se prohíbe por el artículo 222 que se incluya al candidato número uno de la lista, aunque el mismo no pertenezca al partido con ámbito de actuación estrictamente delimitado a dicho territorio (véase "Papeletas electorales").
- - Si la Junta Electoral Central es la competente para todas las operaciones electorales preparatorias, el artículo 223.1 atribuye la competencia para el escrutinio general a las Juntas Electorales Provinciales, que, una vez realizado el mismo han de remitir a la Junta Electoral Central, no más tarde del decimoquinto día posterior a las elecciones, "certificación de los resultados de la elección en la provincia, en la que se contendrá mención expresa del número de electores, de votos válidos, de los votos nulos, de los votos en blanco y de los obtenidos por cada candidatura" (artículo 223.3).
Debe tenerse en cuenta, en fin, lo establecido por el artículo 224 que determina que "La Junta Electoral Central procederá, no más tarde del vigésimo día posterior a las elecciones, al recuento de los votos en el ámbito nacional, a la atribución de escaños correspondientes a cada una de las candidaturas y a la proclamación de electos. En el plazo de cinco días desde su proclamación, los candidatos electos deberán jurar o prometer acatamiento a la Constitución ante la Junta Electoral Central".