Equidistribución de beneficios y cargas

¿En qué consiste el reparto equitativo de beneficios y cargas?

El principio de equidistribución de beneficios y cargas aparece en numerosas ocasiones en el Texto Refundido estatal de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (en adelante, Ley de Suelo), como así ocurría con la Ley 8/2007. En particular, en la labor de refundición se ha incorporado un precepto en el Texto Refundido -el artículo 23 texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015 - que regula los efectos de las operaciones de distribución de beneficios y cargas.

De dichos preceptos destaca por su carácter general el artículo 13.2.c) texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015, que determina con arreglo a la noción estatutaria del derecho de propiedad del suelo, que es una facultad del mismo la de participar en la ejecución de las actuaciones de nueva urbanización, en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios afectados en proporción a su aportación (de contenido similar era el artículo 5 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones).

De igual forma, el Derecho urbanístico autonómico cita en su totalidad el principio de equidistribución en sus textos legales.

Constatada su importancia al encontrarse presente como principio vertebrador del sistema jurídico urbanístico, cabe preguntarse qué es equidistribuir beneficios y cargas.

Las Administraciones urbanísticas en el ejercicio de sus funciones y actividades urbanísticas, desempeñan las mismas con arreglo al interés general (artículo 103 de la Constitución). Ahora bien, de su actividad de planeamiento pueden originarse situaciones de injusticia derivadas de lo que la doctrina denominó loterías de aprovechamientos. Esto es, planificar supone decidir acerca de dos cuestiones de especial importancia que repercuten sobre los propietarios de suelo.

En primer lugar, a través de la clasificación de suelo se originan divisiones o compartimentos de suelo con tratamiento legal muy diferenciado, por lo que la Administración debe justificar sus decisiones de planeamiento (la jurisprudencia ha destacado en este punto la importancia de la Memoria, como motivación de tal justificación). Resulta evidente que desde un punto de vista económico, mejores expectativas tiene el propietario de un terreno que ha sido clasificado como urbanizable o susceptible de urbanización, que otro que no se le permite su paso a ser urbanizado a través de una actuación de urbanización. Lo cierto es que esta desigualdad es de difícil compensación, por cuanto que un terreno se encuentre en situación básica rural o esté urbanizado, cada vez más es una cuestión fáctica y reglada que de carácter discrecional.

En segundo lugar, la sensación de injusticia puede agravarse más si cabe a través de otra de las determinaciones del planeamiento general, cual es la calificación urbanística, o asignación de usos, intensidades de usos y tipologías edificatorias. En estos casos, resulta evidente que una mejor expectativa tendrá, en principio, sin la utilización de técnica redistributiva alguna, el propietario de una parcela con aprovechamiento lucrativo derivado de un uso residencial, con destino a construcción de edificación plurifamiliar, que otro propietario de una parcela que está destinada a una zona verde (dotación pública, con aprovechamiento real u objetivo cero).

Esta situación de agravio en el reparto y asignación de usos, no causó indiferencia en el Legislador, y ya desde la Ley de Suelo de 1956 trató de poner remedio a la misma. Su artículo 3 imponía, como una de las funciones esenciales de la competencia urbanística, la de "impedir la desigual atribución de los beneficios y cargas del planeamiento entre los propietarios afectados e imponer la justa distribución de los mismos". Pero el problema no cambiaba aunque su solución se confiaba a un único instrumento llamado reparcelación, operación consistente en la nueva división del terreno parcelado que la Ley autorizaba a imponer con carácter obligatorio para todos los propietarios de un polígono o manzana, a fin de distribuir justamente entre ellos los beneficios y cargas de la ordenación.

En la práctica su eficacia era muy limitada, ya que la Ley refería su aplicación a unidades de ámbito espacial muy reducido (el polígono o, incluso, la manzana), nunca superior al Plan Parcial. La Ley dejaba, pues, sin resolver las desigualdades generadas por el Plan General entre sus diversas zonas, de forma que los propietarios de una de éstas calificada en su integridad como zona verde y, por lo tanto, privada de aprovechamiento lucrativo no podían compensar de ninguna manera la grave carga que se les imponía participando en los cuantiosos beneficios que el propio Plan concedía a los propietarios de la zona contigua al calificar ésta como de edificación intensiva.

El Texto Refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana de 1976, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, trató de poner fin a las referidas desigualdades interzonales, a través de la técnica del aprovechamiento medio, es decir, el aprovechamiento urbanístico resultante de la conjugación de las intensidades y usos globales señalados por el Plan a los terrenos susceptibles de tráfico privado, homogeneizados según sus valores relativos.

La fijación de ese aprovechamiento medio correspondía hacerla al propio Plan General para la superficie total del suelo urbanizable programado, así como para cada uno de los sectores en que éste se dividía. De esta forma, al conjugarse todos los posibles usos lucrativos en una sola cifra final expresiva de la media de todos ellos, todos los propietarios del suelo urbanizable programado, cualquiera que fuese la ubicación de sus terrenos, venían a resultar tratados por igual porque a todos ellos se reconocía el mismo aprovechamiento (el medio) por unidad de superficie, variando, en consecuencia, su aprovechamiento en razón de la distinta superficie de los terrenos de su propiedad.

El Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana, determinó un instrumento de equidistribución similar a nivel de planeamiento, que denominó áreas de reparto, y para cada una de las cuales se había de fijar un aprovechamiento tipo determinado.

Se completaba el principio de equidistribución, a través de la fase de ejecución del planeamiento, dentro de la delimitación de unidades de ejecución y a través de los proyectos de compensación y la reparcelación.

Llegamos a este punto a la declaración de inconstitucionalidad de gran parte del Texto Refundido de 1992 por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, lo que incentivó a las Comunidades Autónomas a culminar su Derecho urbanístico. Según esto, la mayoría de las mismas siguen estas técnicas de equidistribución de beneficios y cargas, tanto a nivel de planeamiento como a nivel de ejecución urbanística.

¿Cuáles son los beneficios y cargas derivados de la actividad urbanística?

Se está haciendo alusión constante a los beneficios y cargas derivados de la actividad urbanística, por lo que conviene clarificar qué se entiende por tales.

Beneficios y derechos derivados de la actividad urbanística

El principal beneficio que se obtiene a través de la actividad urbanística es la atribución del aprovechamiento urbanístico o edificabilidad. Es el objetivo que marca el sistema jurídico para la persona o propietario que ejerce una actuación de urbanización, y que precisa del previo cumplimiento de unas cargas o deberes.

Nos movemos preferentemente dentro de una actuación de transformación urbanística consistente en actuación de urbanización, básicamente. Esto es, suelo en situación básica rural, que es susceptible de pasar a ser urbanizado a través de una actuación de urbanización. Ello conlleva beneficios, derechos y cargas.

Deberes y cargas derivados de la actividad urbanística

Prácticamente todos los deberes y cargas derivados de la actividad urbanística se reconducen a uno: la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas. Una plusvalía urbanística es el incremento de valor del suelo o de las edificaciones ya existentes, derivado del planeamiento urbanístico y de su ejecución, con independencia, por tanto, de cualquier actividad del propietario. La previsión de la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas deriva directamente de la Constitución Española, al disponer en su artículo 47 CE que la comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.

Son instrumentos para la participación de la comunidad en las plusvalías:

Técnicas de carácter fiscal

• - El impuesto sobre el incremento de valor de terrenos de naturaleza urbana: constituye el hecho imponible de este impuesto municipal, el incremento de valor que experimenten los terrenos de naturaleza urbana y se ponga de manifiesto a consecuencia de la transmisión de la propiedad de los mismos o de la constitución o transmisión de cualquier derecho real de goce, limitativo del dominio.
• - Las contribuciones especiales: dicho tributo grava el beneficio o aumento de valor de los bienes obtenido por el sujeto pasivo, como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos (como los de naturaleza urbanística), de carácter local.
• - La doctrina ha destacado otras formas indirectas de participación fiscal. Así, en sentido amplio, también puede decirse que existe una participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas cuando el incremento de valor es transformado y gravado a los efectos del impuesto sobre la renta de las personas físicas en la modalidad de ganancias patrimoniales (antes incrementos de patrimonio). También puede desprenderse esta participación en la fijación del valor catastral de los bienes a los efectos del impuesto sobre bienes inmuebles.

Técnicas de participación de carácter urbanístico

El aprovechamiento urbanístico es una plusvalía que reconoce el planeamiento, a través de la clasificación y calificación de suelo (en particular, a través de la asignación de uso de edificabilidad). De ahí que la comunidad a través de la Administración urbanística actuante, tenga derecho a una participación, y a que se pueda materializar el aprovechamiento urbanístico tras haber cumplido los siguientes deberes en las actuaciones de transformación urbanística (artículo 23.1 del Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana):

Entrega de suelo dotacional (cesión obligatoria y gratuita): se establece el deber de entrega a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención.

Entrega de parte del aprovechamiento lucrativo edificable, expresado en un porcentaje de edificabilidad media ponderada, en los términos que se verá más adelante.

Deber de urbanizar: costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización previstas en la actuación correspondiente, así como las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y características específicas.

Entregar a la Administración competente, junto con el suelo correspondiente, las obras e infraestructuras que deban formar parte del dominio público como soporte inmueble de las instalaciones propias de cualesquiera redes de dotaciones y servicios, así como también dichas instalaciones cuando estén destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública.

Realojamiento y retorno de ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles situados dentro del área de la actuación y que constituyan su residencia habitual.

Indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas y las obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan conservarse.

¿Cuáles son los instrumentos para la distribución equitativa de beneficios y cargas más importantes?

Los instrumentos para la distribución equitativa de beneficios y cargas más importantes pueden ser analizados dependiendo de la actividad urbanística que despliegue la Administración.

Técnicas de equidistribución a nivel de planeamiento

Técnicas de equidistribución a nivel de ejecución del planeamiento

Distinguimos a su vez entre actuaciones sistemáticas o integradas y actuaciones asistemáticas o aisladas.

Técnicas de equidistribución en actuaciones sistemáticas o integradas

Pero también suelen darse las siguientes circunstancias:

• 1º Existencia de razonables expectativas de obtener plusvalías como consecuencia de la transformación del destino de los terrenos.
• 2º Inexistencia de edificaciones que hayan de ser mantenidas, ya que lo más frecuente será que sólo nos encontremos con instalaciones y construcciones vinculadas a la explotación de los recursos naturales, por tanto, sin tener la configuración jurídica de edificaciones en sentido estricto.
• 3º Escasa fragmentación de la propiedad, como consecuencia de la mayor extensión de las fincas y parcelas rurales en relación con las urbanizadas.

Estos factores hacen que la distribución de los beneficios derivados del planeamiento (el aprovechamiento o utilidad urbanística atribuido a las parcelas edificables), y de las cargas derivadas de ese mismo planeamiento (en especial, el deber legal de entrega o cesión de dotaciones y del porcentaje de edificabilidad correspondiente a la Administración), pueda llevarse a cabo mediante la redistribución material de los suelos edificables en que se localice el aprovechamiento atribuido por el plan en proporción al derecho de cada propietario, todo ello a través de la delimitación de unidades de actuación (o la denominación que asigne cada Comunidad Autónoma) y de la aplicación de alguno de los sistemas de actuación. Es lo que se conoce como gestión o ejecución urbanística integrada o sistemática, a través de la delimitación de unidades de ejecución o actuación. En dichos sistemas adquiere gran importancia la reparcelación, figura cuyo significado se ha hecho mención anteriormente.

Técnicas de equidistribución en actuaciones asistemáticas o aisladas

En suelo urbanizado o urbano la situación expuesta puede cambiar radicalmente. Es claro que resulta posible que la actuación urbanística a desarrollar en esta clase de suelo se asimile a la propia de suelo urbanizable, cuando sea necesaria una intervención integral (incluida la demolición de las edificaciones existentes y la implantación de servicios urbanísticos -acometida y evacuación de aguas, electricidad, sistema viario-), y abarque a una superficie suficientemente amplia como para que resulte posible delimitar una unidad de ejecución que permita distribuir la carga de cesión mediante la distribución material de los terrenos entre los afectados, de la misma manera que se hace en suelo urbanizable (sería el caso de los Planes Especiales de Reforma Interior, aplicables en el suelo urbano no consolidado).

Pero cuando nos encontramos ante el suelo que la legislación autonómica denomina como urbano consolidado, la actuación integral desaparece disolviéndose en una serie de actuaciones puntuales, o, para hablar con mayor propiedad, aisladas o asistemáticas (de conformidad con las denominaciones que con mayor frecuencia utiliza el legislador autonómico). Estas actuaciones resultan además imposibles de prever con absoluta exactitud y se desarrollan a lo largo del período de vigencia del Plan, consistiendo principalmente en la progresiva sustitución de las edificaciones existentes, la edificación de los solares vacantes o la obtención de determinados terrenos por la Administración para la implantación de concretos usos dotacionales.

La técnica que el Texto Refundido estatal de 1992 articuló para estos casos eran las transferencias de aprovechamiento urbanístico (TAUs), si bien con la aprobación de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones se abrió un amplio debate doctrinal sobre la legalidad o no de la persistencia de tal técnica de equidistribución y de participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas.

La finalidad última de esta técnica es resolver los desajustes entre los aprovechamientos susceptibles de apropiación (aprovechamiento subjetivo o patrimonializable) y los reales permitidos por el planeamiento (aprovechamiento objetivo) en suelo urbano cuando se actúa asistemáticamente o de manera aislada, esto es, cuando no se actúa en el seno de una unidad de ejecución o de actuación o de manera integrada.

Lo cierto es que a la luz de la normativa surgida de la Ley de Suelo de 2007 y recogida hoy en día en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, la doctrina mayoritaria considera que por parte del Legislador estatal se ha relanzado de nuevo esta figura, como se pone de manifiesto en el caso de las actuaciones de transformación urbanística consistentes en actuaciones de dotación con incremento de aprovechamiento o cambio de uso lucrativo.

Expresaba el artículo 16.1.a) de la Ley de Suelo de 2007 que «En las actuaciones de dotación, la entrega del suelo podrá ser sustituida por otras formas de cumplimiento del deber en los casos y condiciones en que así lo prevea la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.» De ahí que la doctrina consideraba que por parte del Legislador autonómico podía contemplarse las transferencias de aprovechamiento urbanístico como instrumentos válidos de equidistribución en actuaciones aisladas o asistemáticas en suelo urbanizado, permitiéndose igualmente la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas a través de las mismas.

La Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas modificó el citado artículo; modificación recogida en el actual texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015, cuyo artículo 18.2 texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015, establece que cuando se trate de las actuaciones de dotación el deber de entregar a la Administración competente el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística, se determinará atendiendo sólo al incremento de la edificabilidad media ponderada que, en su caso, resulte de la modificación del instrumento de ordenación.

Dicho deber podrá cumplirse mediante la sustitución de la entrega de suelo por su valor en metálico, con la finalidad de costear la parte de financiación pública que pudiera estar prevista en la propia actuación, o a integrarse en el patrimonio público de suelo, con destino preferente a actuaciones de rehabilitación o de regeneración y renovación urbanas. El deber de entregar a la Administración competente el suelo para dotaciones públicas relacionado con el reajuste de su proporción, podrá sustituirse, en caso de imposibilidad física de materializarlo en el ámbito correspondiente, por la entrega de superficie edificada o edificabilidad no lucrativa, en un complejo inmobiliario, situado dentro del mismo, tal y como prevé el artículo 26.4 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, o por otras formas de cumplimiento del deber en los casos y condiciones en que así lo prevea la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.