Estado

CONCEPTO Y ELEMENTOS

A la hora de exponer el concepto de Estado, algunos autores acuden a la idea de una comunidad organizada en un territorio con un orden jurídico y un poder autónomo; otros consideran el Estado como toda unidad política superior organizada. Frente a estas concepciones, la mayoría de la doctrina configura el Estado como una de las formas políticas que históricamente ha presentado la convivencia humana, distinta no solo de las que le han precedido (polis, civitas o imperium), sino también de las que eventualmente puedan sucederle.

Sin embargo, las concepciones propuestas son muy diferentes.

Los partidarios de la concepción organicista, como Gierke y Schaefle, buscan la analogía del Estado con un organismo biológico, de manera que el Estado es una institución en la que el individuo como tal ha perdido su razón de ser, integrándose en un "cuerpo", en donde el todo tiene prioridad sobre las partes. Por el contrario, la concepción iusnaturalista, mantenida por Hobbes, por Locke o por Kant, sitúa al individuo por delante del Estado, ya que aquél es anterior a éste en su existencia y formación; para estos autores, el Estado es una suma de individuos que se crea para que cuide de sus intereses particulares y se caracteriza por la no intervención. La Escuela de Viena constituye el ejemplo de la concepción normativista, pues sostiene que el Estado debe reducirse a un normativismo jurídico, a una mera abstracción, estando caracterizado por su permanencia y su inmutabilidad. Tratando de objetivar el estudio del Estado, la concepción sociológica, encabezada por Heller, le considera como una forma de vida humano-social; se está ante una formación real histórica que hay que comprender y explicar causalmente mediante la interpretación de la conexión de actividad histórico-social. También en el plano filosófico, juristas como Del Vechio o Battaglia han plasmado una concepción del Estado, reconociendo su carácter material del Estado y sus componentes -pueblo, territorio y soberanía-, pero yendo más allá, en el sentido de que la realidad del Estado reside en la actividad del espíritu en cuanto resuelva y eleve el presupuesto material que es el pueblo, los hombres que le conforman. Finalmente cabe aludir a la concepción marxista que sitúa la naturaleza del Estado partiendo de la realidad socieconómica, considerándolo una necesidad de la propia sociedad y de la existencia en ella de clases, de tal forma que, cuando las clases no existan, el Estado perderá la función para la que fue creado: la opresión de las clases desposeídas.

Al margen de la concepción del Estado que se siga, considerado como una de las formaciones, históricamente tipificada, de la vida política, se viene admitiendo que sus elementos constitutivos son tres: el territorio, el pueblo y la soberanía.

Toda sociedad nacional organizada en Estado se encuentra vinculada a un territorio determinado, de manera que el territorio no solo es un espacio dentro del cual se ejerce la soberanía, sino que es un elemento que interviene intrínsecamente para constituirlo. El sustrato histórico-social de la organización social lo forma la sociedad nacional, entendida como una unidad histórica caracterizada por un pretérito y un proyecto vital común; quienes integran el pueblo de un Estado son considerados sus ciudadanos, estableciéndose con ello un estatuto especial que produce relaciones recíprocas. Toda organización dispone de un poder, pero lo que caracteriza al Estado es disponer de un poder jurídico, independiente y soberano, centralizado y territorialmente determinado. La soberanía es un atributo esencial del Estado y consiste en la potestad absoluta y perpetua, originaria e independiente.

LA FORMACIÓN DEL ESTADO MODERNO

El Estado, tal y como hoy lo entendemos, es fruto de un largo proceso que se inicia en la Edad Media y en cuya evolución se suelen diferenciar tres manifestaciones diferentes: el Estado absoluto, el Estado liberal y el Estado social. El Estado de Derecho es una plasmación jurídica que se corresponde con la segunda fase de esta evolución, el Estado liberal, pero también el Estado social es Estado de Derecho aunque con características propias que lo diferencian de los demás.

El orden político medieval

El Estado, como forma histórica de organización política, tiene su origen en Europa occidental a finales de la Edad Media, con la aparición de las primeras monarquías absolutas en Inglaterra, Francia y España, si bien durante la Baja Edad Media se libera el poder temporal de las ataduras religiosas y florecen las asambleas representativas populares.

En este sentido, aunque el Estado moderno no se considera formado hasta el siglo XVI, muchos de sus elementos esenciales están ya delimitados a comienzos del siglo XIV, pues aparecieron instituciones permanentes para los asuntos financieros y jurídicos, surgieron grupos de administradores profesionales y se estableció la Cancillería como un organismo central de coordinación con un equipo de funcionarios altamente capacitados. Es más, los elementos del Estado moderno que no se habían creado antes de comenzar el siglo XIV, como el ejército regular, no aparecerán sino hasta el siglo XVI o XVII.

Este orden político medieval se caracteriza por la existencia de una pluralidad de centros de poder, que, no obstante, va a sufrir un proceso de descomposición que, con el paulatino aumento de poder de los reyes, va a llevar al Estado monárquico absoluto.

El Estado absoluto

El Estado absoluto constituye la primera forma en la que se manifiesta el Estado moderno, pero resulta difícil elaborar una teoría política del absolutismo que sirva para todos los países europeos ya que, aunque algunos caracteres son comunes, las diferencias son tales que resulta complejo establecer postulados generales. Sin embargo, es posible deducir un rasgo característico común: la existencia de unas monarquías absolutas apoyadas políticamente en la aristocracia, pero cada vez más limitadas económicamente por el surgimiento de nuevas clases burguesas y por la burocracia.

Entre las principales manifestaciones del absolutismo deben mencionarse el regalismo, el intervencionismo y la centralización. El regalismo supone que la soberanía está integrada por una serie de derechos regios inalienables -las regalías- a cuya defensa y recuperación se orienta la política de la monarquía. El intervencionismo alude a que el Estado participa de forma progresiva en cada vez más ámbitos y materias, incluso en aquellos, como la Universidad, el comercio o la actividad económica, que con anterioridad habían quedado al margen de su actuación. Finalmente, la centralización se plasma en la fortaleza del Consejo Real, órgano dotado de facultades legislativas, administrativas y judiciales.

La crisis del Estado absoluto y los orígenes del Estado liberal

El Estado absolutista descansaba sobre una sociedad estamental de carácter señorial. La aparición de la burguesía, con nuevas necesidades, produce una transformación de la sociedad y del Estado. A esta transformación contribuye la filosofía liberal, que, en el campo del Derecho, supone una preferencia por el Derecho natural manifestada en la defensa de la consideración de la sociedad y del poder político como si se hubieran originado a través de un contrato, lo que suponía la libertad y la igualdad de todos los hombre, y en la conversión de los derechos naturales en derechos morales, cuyo reconocimiento, respeto y garantía permiten una convivencia social justa y limitan y legitiman el poder político. El Derecho natural se convierte así en el arma de combate de la burguesía contra el Estado absoluto constituyendo uno de los pilares en los que se va a asentar el liberalismo.

La crisis del absolutismo y la génesis del liberalismo presentan singularidades relevantes en cada país, no obstante, hay una nota compartida, la existencia de la burguesía como una clase social en ascenso que, tras detentar el dominio de los sectores económico, comercial y financiero, va a ocupar el aparato del Estado. Igualmente contribuye a que surja el Estado liberal la consolidación del capitalismo, de tal manera que la primera revolución industrial va a propiciar el tránsito de una sociedad estamental a una sociedad clasista, produciéndose una nueva distribución de la riqueza, y, por consiguiente, de la influencia política, así como una profunda modificación del sistema de valores.

Este nuevo sistema de valores da lugar a nuevos planteamientos teóricos que justifican la supremacía de los postulados individualistas sobre los colectivos, la salvaguardia de la libertad individual y la limitación del poder político.

El Estado liberal

Se suelen mostrar tres principales modelos de Estado liberal, el inglés, basado en la idea de tolerancia y reflejo de los intereses de las clases comerciales, el norteamericano, que presenta algunas peculiaridades debidas a circunstancias históricas, geográficas y socioeconómicas específicas, y el francés, construido sobre la base de la revolución de 1.789, en el que se plantean los grandes problemas, como la doctrina de los derechos humanos, la limitación del poder político, la nación o la representación política, que van a caracterizar el Estado liberal.

Pero, sin perjuicio de las peculiaridades propias de cada proceso revolucionario y de cada país, se detectan algunos caracteres comunes al Estado liberal. En primer lugar, se trata de un Estado individualista, que configura el Estado como una organización al servicio del individuo, rechazando organizaciones intermedias entre el Estado y las personas. En segundo lugar, es un Estado abstencionista, por cuanto no está legitimado para alterar el orden natural de las cosas, ya que la sociedad y la economía tienen su propia dinámica. En tercer lugar, se está ante un Estado nacional, aunque no en el sentido de que sea un conjunto de ciudadanos, sino una entidad abstracta que personifica la nación. En cuarto lugar, constituye un Estado constitucional, en el que el principio de la limitación de los poderes públicos es una regla esencial fija en la Constitución. Finalmente, se configura como un Estado representativo, frente a lo que suponía el mandato imperativo en el Estado absoluto.

En España, como señala Tomás y Valiente, la implantación del Estado liberal se produce en diversas etapas que, esquemáticamente, pueden sintetizarse en las siguientes:

• a) el período que se inicia en 1808 y llega hasta la muerte de Fernando VII en 1833, en cuyo curso surgen textos legales radicalmente transformadores, entre los que destaca la Constitución de 1812, aunque los cambios quedan abortados;
• b) la segunda etapa del proceso comprende los años 1836 a 1843, con el epílogo del bienio progresista de 1854 a 1856, que supone la definitiva consagración del Estado constitucional, con la transformación del régimen jurídico de la propiedad de la tierra y la desaparición de la organización estamental de la sociedad;
• c) la tercera etapa es la de la revolución burguesa durante los años que transcurren desde la revolución de septiembre de 1868 hasta la restauración borbónica en 1874, que se corresponde con una Constitución protectora de los derechos individuales que proclama el sufragio universal.

Las principales singularidades del liberalismo español consisten en la ausencia de una auténtica revolución liberal que sirviese de sustrato a la nueva forma de organización del poder político; la falta de una revolución industrial en un momento histórico concreto y el mantenimiento de una estructura social propia el Estado absolutista, lo que condujo a la inexistencia de una clase social que se sintiese identificada con los planteamientos del nuevo Estado; la falta de adecuación de los textos constitucionales a la realidad social; y la proliferación de fuerzas políticas antisistema, de uno y de otro signo, que contribuyó al propio debilitamiento del sistema, que siempre fue puesto en entredicho.

La crisis del Estado liberal

Toda estructura histórica -y el Estado lo es-, por el hecho de serlo, está destinada a transformarse o desaparecer y a pasar por períodos de crisis. El Estado liberal, como señala García Pelayo, no escapó a este carácter general de las estructuras históricas.

El planteamiento utópico liberal va a experimentar una serie de reacciones, que responderán a distintos planteamientos teóricos y que serán protagonizadas por distintas clases sociales. Una primera reacción será la postulada por el movimiento marxista, que tiene sus antecedentes en el planteamiento del socialismo utópico, manifestada en su inicio por la Revolución rusa de 1917. Una segunda reacción se produce en el período que va de la primera a la segunda Guerra Mundial, dando lugar al nacimiento de sistemas autoritarios, cuyo final, con algunas excepciones, coincide con el de la Segunda Guerra Mundial. Finalmente, existirá otra reacción dentro del propio sistema que dará lugar a una profunda transformación que llevará al Estado social de Derecho.

Por otro lado, los cambios socioeconómicos que se producen a partir de la segunda mitad del siglo XIX tuvieron una influencia decisiva sobre el sistema político de la sociedad burguesa. El Estado liberal, que se había limitado a salvaguardar la base de dicha sociedad, de la propiedad privada y a fijar las normas generales que debían regular las relaciones entre los sujetos, sin inmiscuirse en el funcionamiento de la economía y de la sociedad, era incapaz de hacer frente y resolver los nuevos problemas que surgían.

La crisis del Estado liberal supuso un proceso de gradual intervención del sector público en los procesos económicos privados y la aparición de otros grupos enfrentados por el poder político, como los sindicatos y los partidos. Ello va a dar lugar al Estado social o, a partir de la Ley fundamental alemana de 1949, al "Estado social de Derecho".

El Estado social y democrático de Derecho

Al tiempo que se constitucionaliza el término "Estado social de Derecho" se comienza a introducir otra noción, la de "Estado democrático de Derecho", que intenta superar el Estado social y que, sin identificarse con los planteamientos marxistas, trata de conseguir una plena democratización del aparato del Estado y la igualdad real de los ciudadanos. En este sentido, el Estado democrático de Derecho aparece como una superación real del Estado social de Derecho, que supone un tránsito de la sociedad de masas a la sociedad democrática, exigiendo la participación real en el control de las decisiones y en los rendimientos de la producción. El Estado democrático de Derecho pretende, a través de vías pacíficas, implantar niveles de igualdad y de libertad muy superiores.

EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA

El artículo 1.1 de la Constitución

El apartado 1 del artículo 1 de la Constitución dispone que "España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político".

En este precepto se contiene lo que se ha dado en llamar la "fórmula política" de la Constitución (Lucas Verdú), formando parte de las "normas fundamentales del Estado" (García Pelayo), en el sentido de que, junto con el que establece que la forma política del Estado español es la monarquía parlamentaria (artículo 1.3) y con el que determina que la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española y garantiza la autonomía de las nacionalidades y de las regiones que la integran (artículo 2), representan la esencia o sustancia de la propia Constitución y tienen, por tanto, un valor troncal.

La expresión "Estado social y democrático de Derecho" implica tres conceptos, susceptibles de utilización independiente en cuanto no contradigan el conjunto, pero fuertemente integrados en la unidad que entre todos ellos componen. El Estado español es, en fin, cada una de esas tres calificaciones, pero no es ninguna de ellas si no se la considera en función de las demás.

El Estado de Derecho

La configuración del Estado de Derecho en la Constitución española se encuentra ya en su Preámbulo cuando se proclama la voluntad de "consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular", revelando la prioridad que se ha querido dar a esta fórmula, cuyo contenido es muy amplio y complejo, pues abarca desde principios de naturaleza estrictamente constitucional, como el de la división de poderes, hasta las reglas estructurales del sistema normativo.

Entre las principales manifestaciones constitucionales del Estado de Derecho se encuentran las siguientes: la sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, proclamada en el artículo 9.1, que se refuerza para los poderes públicos en el artículo 53.1 al establecer una vinculación especial con respecto a los derechos y libertades constitucionales; la proclamación en el artículo 9.3 del principio de legalidad y del principio de jerarquía normativa; la instauración de un sistema de derechos fundamentales y libertades públicas que constituyen, al mismo tiempo, derechos subjetivos y líneas de delimitación del ámbito del poder del Estado; la división de poderes, distinguiendo sus respectivas funciones cual sucede con las Cortes Generales -Título III-, el Gobierno y la Administración -Título IV- y el Poder Judicial -Título VI-, estando sometidos todos los poderes públicos a una jurisdicción constitucional -Título IX-; y el control judicial de la actuación administrativa, en los términos del artículo 106.1.

El Estado social

Según el Tribunal Constitucional la configuración del Estado como social de Derecho culmina una evolución en la que la consecución de los fines de interés general no es absorbida por el Estado, sino que se armoniza en una acción mutua Estado-sociedad que difumina la dicotomía Derecho público-Derecho privado (Sentencia 18/1984, de 7 de febrero).

Algunas consecuencias de la proclamación del Estado social de Derecho son: la mayor incidencia del principio de igualdad, como revela el artículo 9.2; el reconocimiento de una serie de derechos económicos y sociales, encaminados a garantizar el ámbito existencial de todos los ciudadanos, otorgando al mismo tiempo especial protección a determinados bienes (salud, vivienda, cultura, etc.) considerados indispensables al efecto; la regulación constitucional del "proceso productivo" a través de la constitucionalización de los principios rectores de la política social y económica en los términos del artículo 53.3, así como de la regulación de la intervención pública en la actividad económica.

El Estado democrático

En la Constitución es difícil encontrar manifestaciones concretas del Estado democrático, salvo la proclamación que en el Preámbulo se hace de la voluntad de establecer "una sociedad democrática avanzada" -que carece de eficacia jurídica alguna, teniendo un valor hermenéutico-.

Por el contrario sí se recogen expresamente sus presupuestos y características: la proclamación de la soberanía popular contenida en el artículo 1.2; la aceptación del pluralismo político y social que se hace en los artículos 6 y 7; el reconocimiento de la participación de los ciudadanos, en sus diversas manifestaciones, en especial, en el artículo 23; y el carácter representativo de la democracia, según resulta de los artículos 66 y siguientes, sin perjuicio de la previsión de algunas fórmulas de democracia directa como la iniciativa legislativa popular (artículo 87.3), el referéndum para la adopción de decisiones de especial importancia (artículo 92) o la elaboración y aprobación de los Estatutos de Autonomía (artículo 151).

LA CRISIS DEL ESTADO SOCIAL

El concepto de Estado social presupone un tipo de sistema político, que es el democrático. Ahora bien, a lo largo de los últimos años se han producido una serie de transformaciones que han llevado a la crisis de la democracia y, en su virtud, a la del Estado social.

Pueden destacarse dos principales transformaciones de la democracia. Por un lado, la democracia nació de una concepción individualista, para la cual la sociedad, en especial la política, es un producto artificial de la voluntad de los individuos, pero ahora, en los Estados democráticos modernos, son los grupos los sujetos políticamente relevantes. Por otro lado, y como consecuencia de lo anterior, se ha sustituido la representación política por la de intereses, que se caracteriza por una relación triangular en la que el Gobierno, en teoría representante de los intereses nacionales, interviene sólo como mediador entre las partes sociales y como máximo garante de la observancia del acuerdo.

Esas transformaciones han llevado a la crisis de la democracia, que, según Bobbio, se manifiesta en la aparición de efectos perniciosos, como la ingobernabilidad, que es el resultado de la desproporción entre un cada vez mayor número de demandas de la sociedad -propiciado por la propia democracia- y la capacidad del sistema político para darlas respuesta; la privatización de lo público, que origina una importante transacción entre diversos intereses y supone, en cierta manera, la derrota de la idea del Estado como árbitro de los conflictos sociales; y el poder invisible, que es un problema que choca frontalmente con las exigencias de publicidad propias de todo régimen democrático.

La crisis de la democracia ha dado paso a la crisis del Estado social, que vive una pérdida de legitimidad manifestada en la frustración de las expectativas y en la falta de credibilidad. A ello cabe añadir las consecuencias del importante cambio tecnológico que se está produciendo y la interrelación de los sistemas socioeconómicos y políticos. De ello resulta que cuestiones como el proceso de toma de decisiones, el papel de las nuevas políticas públicas o las nuevas fórmulas de concertación social ponen de relieve la complejidad de las sociedades democráticas avanzadas, cada vez más interdependientes entre sí, debido al imparable proceso de internacionalización de las economías nacionales.

Todos estos factores están contribuyendo a la vuelta a los planteamientos propios del Estado mínimo. Es decir, según Álvarez Conde, se trata de poner de relieve la incapacidad e ineficacia de los sectores públicos para solucionar los nuevos problemas económicos, acudiendo a recetas y a soluciones ya ensayadas históricamente y cuyas consecuencias no deberían ser olvidadas.