Estatuto Básico del Empleado Público

¿Cuáles son los principios básicos del Estatuto del Empleado Público?

Según se indica en el artículo único del Real Decreto Legislativo Exposición de Motivos del Estatuto Básico del Empleado Público, en todo momento se ha perseguido el objetivo unificador que encarna esta clase de textos refundidos, lo que se ha realizado a través de la actualización, aclaración y armonización de las distintas leyes que lo conforman, dando lugar a un nuevo texto, completo y sistemático.

El Estatuto Básico del Empleado Público acoge los principios generales aplicables al conjunto de las relaciones de empleo público, empezando por el de servicio a los ciudadanos y al interés general. Contiene aquello que es común al conjunto de los funcionarios de todas las Administraciones Públicas, más las normas legales específicas aplicables al personal laboral a su servicio. Partiendo del principio constitucional de que el régimen general del empleo público en nuestro país es el funcionarial, reconoce e integra la evidencia del papel creciente que en el conjunto de Administraciones Públicas viene desempeñando la contratación de personal conforme a la legislación laboral para el desempeño de determinadas tareas.

Cada Administración debe poder configurar su propia política de personal, sin merma de los necesarios elementos de cohesión y de los instrumentos de coordinación consiguientes. En desarrollo de este Estatuto Básico, el legislador estatal y el de las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, habrán de aprobar o modificar las leyes de función pública de sus Administraciones, así como las normas aplicables a la Administración local, respetando en este último caso la autonomía organizativa de las entidades locales. Dichas leyes podrán ser, asimismo, generales o referirse a sectores específicos de la función pública que lo requieran. Entre estas últimas habrá que contar necesariamente las que afecten al personal docente y al personal estatutario de los servicios de salud, constituyendo, en relación con este último colectivo, norma vigente la Ley 55/2003, de 14 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, y asimismo su normativa de desarrollo, con independencia de la vocación universal de aplicación y de norma de referencia, en definitiva, del Estatuto Básico del Empleado Público. Por lo que se refiere al personal laboral, en lo no dispuesto por el Estatuto Básico, que regula las especialidades del empleo público de esta naturaleza, habrá de aplicarse la legislación laboral común.

El texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público recoge, entre otros, un conjunto de fundamentos de actuación e incluye también un listado de derechos básicos y comunes de los empleados públicos, diferenciando el más específico derecho de los funcionarios de carrera a la inamovilidad en su condición, que no debe contemplarse como un privilegio corporativo sino como la garantía más importante de su imparcialidad.

¿Cuál es el contenido del Estatuto Básico del Empleado Público?

Por primera vez se establece en nuestra legislación una regulación general de los deberes básicos de los empleados públicos, fundada en principios éticos y reglas de comportamiento, que constituye un auténtico código de conducta. La condición de empleado público no sólo comporta derechos, sino también una especial responsabilidad y obligaciones específicas para con los ciudadanos, la propia Administración y las necesidades del servicio.

Este último está llamado a constituir un factor decisivo de modernización administrativa, puesto que su gestión profesional se somete a criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad y control de resultados en función de los objetivos.

Por lo que se refiere a los funcionarios, se incluye la modificación de su clasificación operada y que tuvo en cuenta la evolución del sistema educativo y el proceso de reordenación de los títulos universitarios. La clasificación en tres grandes grupos, con sus subgrupos, se efectúa en función del título exigido para su ingreso, estableciéndose un grupo A, con dos subgrupos A1 y A2; un grupo B y un grupo C, a su vez con los subgrupos C1 y C2.

En lo que hace al acceso al empleo público, se garantiza la aplicación de los principios de igualdad, mérito y capacidad, así como la transparencia de los procesos selectivos y su agilidad, sin que esto último menoscabe la objetividad de la selección. Ello no es, por cierto, incompatible con unas mayores posibilidades de apertura de nuestro empleo público a ciudadanos que carezcan de la nacionalidad española, en aplicación del Derecho comunitario o por razones de interés general, ni con la necesaria adopción de medidas positivas para promover el acceso de personas con discapacidad.

En particular se hace hincapié en las garantías de imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección, para asegurar su independencia en el ejercicio de las potestades que les corresponden y de ahí que se establezcan determinados límites a su composición. A ello se añade el criterio favorable a la paridad de género.

Sin imponerlo a todas las Administraciones Públicas, el Estatuto permite que se configuren modelos de carrera horizontal, desvinculada de los cambios de puesto de trabajo y basada en el desarrollo de las competencias y en el rendimiento.

Cabe tener en cuenta la regulación de la evaluación del desempeño de los empleados públicos, que las Administraciones Públicas deberán establecer a través de procedimientos fundados en los principios de igualdad, objetividad y transparencia. Es el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados y deberá tenerse en cuenta a efectos de la evaluación en la carrera profesional horizontal, la formación, la provisión de puestos de trabajo y en la percepción de las retribuciones complementarias previstas en el artículo 24 del TREBEP.

Se introduce así un factor de motivación personal y de control interno, que es común a las reformas del empleo público que se han adoptado o se están articulando en el ámbito europeo, factor que se asienta en la consideración de que las oportunidades de promoción y, en alguna medida, las recompensas que corresponden a cada empleado público han de relacionarse con la manera en que realiza sus funciones, en atención a los objetivos de la organización. Es más, la continuidad misma del funcionario en su puesto de trabajo alcanzado por concurso se hace depender de la evaluación positiva de su desempeño.

De igual modo, resulta necesario facilitar la promoción interna de todos los empleados que adquieran las competencias y requisitos necesarios para progresar en su carrera, desde los niveles inferiores a los superiores, de manera que no se limiten las oportunidades de quienes tienen interés y deseo de alcanzar con su dedicación y esfuerzo las mayores responsabilidades.

Asimismo, el Estatuto Básico del Empleado Público configura instrumentos de colaboración que faciliten la movilidad voluntaria de los funcionarios entre distintas Administraciones, flexibilizando las reglas de movilidad funcional y, en su caso, geográfica, del personal por necesidades del servicio, con las oportunas garantías y compensaciones, cuando procedan.

En cuanto al sistema retributivo, el Estado, a través de las Leyes de Presupuestos Generales, mantiene las competencias orientadas al control sobre el gasto de personal, que es un componente esencial del gasto público y, por ende, de la Hacienda general.

Las cuantías de las retribuciones básicas y el incremento de las cuantías globales de las retribuciones complementarias de los funcionarios, así como el incremento de la masa salarial del personal laboral, deberán reflejarse para cada ejercicio presupuestario en la correspondiente ley de presupuestos, no pudiéndose acordar incrementos retributivos que globalmente supongan un incremento de la masa salarial superior a los límites fijados anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el personal.

Las retribuciones complementarias podrán vincularse al grado, nivel o categoría alcanzado en la carrera, a las características del puesto de trabajo que se desempeña y al rendimiento, iniciativa, interés o esfuerzo aplicado al desempeño, así como los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo. Se prevé expresamente que la cuantía de las pagas extraordinarias ha de comprender una mensualidad completa de las retribuciones básicas y de las complementarias de carácter fijo.

En materia de situaciones administrativas, el Estatuto simplifica y reordena la regulación actual, estableciendo un conjunto de reglas comunes para todos los funcionarios de carrera. Sin embargo, reconoce la posibilidad de que, por ley de las Comunidades Autónomas, se puedan introducir supuestos distintos, con las condiciones y con los efectos que en las mismas se determinen, y siempre que concurra, entre otras, alguna de las circunstancias que se señalan en el art. 85.2 del TREBEP.

En la esfera de la negociación colectiva y de la participación y representación institucional de los empleados públicos, la norma recalca los principios de legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad de la negociación, buena fe negocial, publicidad y transparencia; y se efectuará mediante el ejercicio de la capacidad representativa reconocida a las organizaciones sindicales en la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical,

Se crea la Mesa General de negociación de las Administraciones Públicas, en la que habrán de estar representadas todas ellas, para negociar los proyectos de legislación básica y otras cuestiones de interés general, legitimando la negociación colectiva en ámbitos supramunicipales y permitiendo negociar en una misma Mesa las condiciones de empleo comunes al personal funcionario y al personal laboral.

Define con mayor precisión las materias que han de ser objeto de negociación (art. 37) y las que quedan excluidas de la misma y clarifica los efectos jurídicos de los Pactos y Acuerdos, en particular, cuando versan sobre materias que han de ser reguladas por ley, supuesto en el que el órgano de gobierno competente queda vinculado a presentar el proyecto de ley correspondiente, o cuando pueden sustituir lo dispuesto por normas reglamentarias o por otras decisiones de los órganos de gobierno o administrativos, supuesto en que tienen eficacia directa, en su caso, tras su aprobación o ratificación.

Asimismo, se precisa la solución legal aplicable para el caso de que no se alcance el acuerdo en la negociación colectiva. En fin, se regula la vigencia de los Pactos y Acuerdos, que sólo pueden ser válidamente incumplidos por la Administración por causa excepcional y grave de interés público, derivada de circunstancias imprevistas cuando se firmaron.

El Estatuto Básico del Empleado Público recoge también la regulación vigente en materia de representación del personal funcionario y el régimen electoral correspondiente sin desconocer la competencia que al Estado corresponde para regular estos aspectos intrínsecamente vinculados al ejercicio de los derechos sindicales. Se establece, asimismo, la posibilidad de acudir a medios extrajudiciales de solución de los conflictos colectivos que puedan surgir en la interpretación y aplicación de los Pactos y Acuerdos, ya sea la mediación o el arbitraje voluntario.

En cuanto al régimen disciplinario, se enumeran los principios a que debe someterse el ejercicio de esta potestad respecto de los empleados públicos, tipifica las infracciones muy graves y determina las posibles sanciones. Por lo demás, se remite ampliamente a la legislación que, en su desarrollo, dicten el Estado y las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias.

En su Título final, el TREBEP se ocupa de los órganos e instrumentos de cooperación entre las Administraciones Públicas que, sin merma de su respectiva autonomía, se consideran esenciales para garantizar la coherencia y comunicación del sistema de empleo público en su conjunto. Se prevé la presencia de una representación de la Administración Local en la Conferencia Sectorial correspondiente y en la Comisión de Coordinación del Empleo Público.

Finalmente, se mantiene en vigor el sistema de incompatibilidades.