Estudios de detalle

¿Qué son los Estudios de detalle y cuál es su naturaleza?

Se definen los Estudios de Detalle como instrumentos que complementan las determinaciones del planeamiento general o de desarrollo, relativas a alineaciones y rasantes u ordenación de volúmenes y, en caso de que así esté previsto en la legislación autonómica, localización o creación de suelo dotacional y determinación de condiciones estéticas o morfológicas edificatorias y otras determinaciones de ordenación detallada.

Su objetivo es complementar las determinaciones del planeamiento general o de desarrollo, relativas a alineaciones y rasantes u ordenación de volúmenes y, en caso de que así esté previsto en la legislación autonómica, localización o creación de suelo dotacional y determinación de condiciones estéticas o morfológicas edificatorias y otras determinaciones de ordenación detallada

Según se dispone en la normativa precedente estatal sobre suelo y ordenación urbana, y ahora en la legislación urbanística autonómica, los Estudios de Detalle vienen siendo calificados jurídicamente como instrumentos de planeamiento, como ha precisado la jurisprudencia tradicionalmente. Y en tanto que participan de tal carácter, son planes urbanísticos, y por tanto, disposiciones de carácter general, esto es, normas de carácter reglamentario y no meros actos administrativos, aunque ocupen el último lugar en el planeamiento, de conformidad con el principio de jerarquía normativa.

No obstante lo anterior, la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de octubre de 2001, rec. 863/1997 ya no es tan categórica, limitándose a hablar de cierta asimilación a las disposiciones de carácter general, o de reconocimiento matizado de carácter normativo en los estudios de detalle.

No obstante, pronunciamientos posteriores del Tribunal Supremo reafirman nuevamente el carácter jurídico-normativo de los planes urbanísticos y Estudios de Detalle, en particular. La sentencia del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2004, rec. 865/2002 afirma que el Estudio de Detalle, como instrumento de ordenación del territorio, participa de la naturaleza de las disposiciones de carácter general, para las que rige estrictamente el principio de jerarquía normativa. Otras muchas sentencias confirman tales premisas.

Pese al carácter limitativo de su objeto y las restricciones operadas por la jurisprudencia para evitar disfuncionalidades o suplantar determinaciones que debieran corresponder a otras figuras de planeamiento jerárquicamente superiores, el Estudio de Detalle puede tener una cierta utilidad práctica en la utilización de los diferentes tipos de ordenación y en el desarrollo de unidades de ejecución sencillas, adoptando en estos casos, determinaciones muy concretas respecto a las tipologías edificatorias propuestas, como ha señalado la doctrina.

Con carácter general, los Estudios de Detalle precisan de la habilitación del planeamiento jerárquicamente superior, y sólo son posibles para suelo urbanizado.

¿Cuál es el régimen jurídico de los Estudios de detalle?

En tanto que nos encontramos dentro de la actividad urbanística de planeamiento, de conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional expresada en su conocida sentencia 61/1997, de 20 de marzo, la competencia en esta materia es exclusiva de las Comunidades Autónomas (artículo 148.1.3 de la Constitución), por lo que el sistema de fuentes aplicable para la presente figura de planeamiento es la siguiente:

• a) Legislación urbanística de la Comunidad Autónoma.
• b) Legislación supletoria estatal, que de conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional, no puede ser modificada, al no ser el artículo 149.3 de la Constitución, que recoge la supletoriedad del Derecho estatal, una cláusula atributiva de competencias, sino una técnica hermenéutica de integración de lagunas para el operador del Derecho. Dicho esto, la legislación supletoria estatal viene conformada por los siguientes preceptos:
  • - El artículo 14 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
  • - Los artículos 65 y 66 Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se establece el Reglamento del Planeamiento Urbanístico.

Dicha normativa estatal además es la que rige en las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla y en la Comunidad de Illes Balears.

¿Cuál es el objeto y las funciones establecidas por la legislación precedente estatal respecto a los Estudios de detalle?

Definición de alineación: línea que separa el suelo privado edificable de los espacios de uso y dominio públicos, como espacios libres, vías, calles, plazas, zonas verdes, etc. Estas líneas se suelen denominar también alineaciones exteriores, en contraposición con las interiores, que se circunscribe a fijar los límites de la edificación respecto del resto de terrenos situados dentro del ámbito de la parcela o de la manzana edificable.

Definición de rasante: nivel altimétrico de un punto. Altura o cota de la que debe partir toda construcción respecto de la vía pública, distinguiéndose diversas modalidades: rasantes oficiales, de referencia, longitudinal, transversal medio, etc.

En ningún caso la ordenación resultante del Estudio de Detalle podrá suponer aumento de la ocupación del suelo, de las alturas máximas permitidas o de los volúmenes edificados, ni a un incremento de edificabilidad, ni modificación de usos.

Los Estudios de Detalle pueden crear nuevos viales de carácter secundario que precisen la remodelación tipológica o morfológica del volumen ordenado, pero no suprimir ni reducir los previstos por el planeamiento. Sin embargo, la jurisprudencia se ha mostrado muy reticente a la creación de nuevos viales. Para evitar esta divergencia interpretativa en algunas Comunidades Autónomas se ha previsto expresamente que a través de los Estudios de Detalle se pueden crear nuevos viales, pero no reducirlos ni suprimirlos (al igual que ocurre con la previsión de creación de suelo dotacional en general, sin que pueda reducirse, suprimirse o desplazarse a otra manzana o ámbito de actuación).

Con carácter general, la jurisprudencia se ha mostrado muy restrictiva sobre las finalidades y funciones de los Estudios de Detalle, para evitar la invasión que puede producirse a través de esta figura de planeamiento, en el ámbito funcional propio del planeamiento general y de desarrollo.

¿Cuál es la ampliación de las funciones del Estudio de detalle realizada por la legislación urbanística autonómica?

Localización y creación de suelo dotacional público

El artículo 15 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, establece que "los Estudios de Detalle tienen por objeto completar o adaptar algunas determinaciones del planeamiento en áreas de suelos urbanos de ámbito reducido y para ello podrán establecer, en desarrollo de los objetivos definidos por el Plan parcial de Ordenación, la ordenación de los volúmenes, el trazado local del viario secundario y la localización del suelo dotacional público".

La novedad respecto a la legislación estatal viene representada por la referencia a la localización del suelo dotacional público. Por consiguiente, el Estudio de Detalle puede afectar a usos urbanísticos; es una especie de rezonificación. Debe precisarse que, en dicha Comunidad, las dotaciones no las crea o prevé el Estudio de Detalle, sino el planeamiento jerárquicamente superior. Lo que hace el Estudio de Detalle es localizar las dotaciones ya previstas en el planeamiento.

Ello conlleva ciertos riesgos de la mano de eventuales desplazamientos de dotaciones (espacios libres, equipamientos comunitarios, sistema de comunicaciones -viales-, etc.). El Consejo Consultivo de Andalucía exige que se dé cumplimiento a la funcionalidad del suelo dotacional público. Si con la localización o desplazamiento se perjudica la función para la que está prevista la dotación, el Estudio de Detalle incurre en infracción del Ordenamiento jurídico.

En relación con el suelo dotacional, otras Comunidades Autónomas han llegado más lejos, permitiendo la creación de suelo dotacional público en general (sin venir limitado a dotaciones de viales).

El artículo 198.1.d) del Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento del Principado de Asturias, determina como finalidad de los Estudios de Detalle, el establecimiento de los accesos o viales interiores de carácter privado, la creación de nuevos viales o suelos dotacionales públicos que precise la reordenación del volumen ordenado, siempre que su cuantificación y los criterios para su establecimiento estuvieran ya determinados en el planeamiento previo y sin que puedan suprimir o reducir los previstos por éste, pero sí reajustar su distribución.

En el Principado de Asturias puede llegar a crearse a través de Estudios de Detalle (no suprimirse ni reducirse) suelo dotacional público en general, no solamente viales. En todo caso, los accesos a las dotaciones urbanísticas públicas habrán de realizarse desde viarios de dominio y uso público.

De conformidad con el artículo 73.3 del Decreto de la Comunidad de Castilla-La Mancha 248/2004, de 14 de septiembre de 2004, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, los Estudios de Detalle podrán crear los nuevos viales o suelos dotacionales públicos derivados de su objeto, pero no podrán reducir la superficie de los previstos en el planeamiento aplicable.

Puede establecerse suelo dotacional también en la legislación urbanística de Extremadura (artículo 91 del Decreto 7/2007, de 23 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de Extremadura).

Condiciones estéticas y de composición de la edificación complementarias del planeamiento

El artículo 128 del Decreto 52/2002, de 19 de febrero, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística, en materia de organización, planeamiento urbanístico y régimen especial de pequeños municipios, bajo la rúbrica Condiciones estéticas y de composición, determina que "El establecimiento de las condiciones estéticas y de composición de la edificación por los Estudios de Detalle puede referirse, de conformidad con el planeamiento que resulte de aplicación, a los siguientes contenidos:

a) Condiciones de integración en su entorno de cualesquiera edificaciones.

b) Condiciones de intervención en los inmuebles del Patrimonio Cultural Aragonés o en las edificaciones objeto de protección urbanística y en su entorno. En este caso, el Estudio de Detalle se someterá a informe preceptivo y vinculante del Departamento competente en materia de patrimonio cultural antes de su aprobación definitiva"(en similares términos, artículo 70 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo del Principado de Asturias).

En otras Comunidades Autónomas (por ejemplo, Andalucía), la cuestión referente a condiciones estéticas se resuelve por vía de ordenanzas.

Determinaciones de ordenación detallada

Con arreglo al Derecho urbanístico de la Comunidad de Castilla y León, los Estudios de Detalle son los instrumentos de planeamiento de desarrollo adecuados para concretar la ordenación detallada en suelo urbano (artículo 131 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León).

¿Cuáles son los límites de los Estudios de detalle?

La legislación y jurisprudencia han dedicado más atención a los límites de tal figura de planeamiento, que a la precisa determinación de los fines y funciones que pueden prestar (contenido). Las limitaciones de los Estudios de Detalle se contemplaron inicialmente en el artículo 65 del Reglamento estatal de Planeamiento Urbanístico (de vigencia supletoria) y han sido precisados y en algunos casos ampliados, por el Derecho urbanístico de las Comunidades Autónomas.

• 1. De conformidad con el principio de jerarquía normativa, ocupan el último lugar en la cadena de planeamiento, por lo que no pueden contravenir ni modificar las determinaciones del planeamiento, ni la ordenación.
• 2. No pueden alterar el destino del suelo: Alguna legislación autonómica así lo ha precisado.

  El artículo 92.2 del Reglamento de Planeamiento de Extremadura aprobado por Decreto 7/2007, de 23 de enero, dice que los Estudios de Detalle no podrán alterar el destino del suelo salvo que se atribuya a uso dotacional público, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 de dicho artículo 92, que permite a los Estudios de Detalle crear nuevos viales o suelos dotacionales públicos.

• 3. No pueden incrementar el aprovechamiento urbanístico: así lo expresa, también, el artículo 92 del Reglamento de Planeamiento de Extremadura.
• 4. No pueden aumentar las alturas máximas fijadas en el plan de superior jerarquía que desarrollan: La reordenación de volúmenes no puede conllevar aumento de alturas, que deberán venir determinadas en el planeamiento superior que el Estudio de Detalle desarrolla o precisa.
• 5. No pueden suprimir o reducir el suelo dotacional público, o afectar negativamente a su funcionalidad, por disposición inadecuada de su superficie: Así viene exigido en el artículo 15.2 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

  De conformidad con el artículo 41 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunidad Valenciana, los estudios de detalle definen o remodelan volúmenes y alineaciones, sin que puedan modificar otras determinaciones propias del plan que desarrolla. Así mismo, podrán crear los nuevos viales o suelos dotacionales que precise la remodelación tipológica o morfológica del volumen ordenado, o ampliarlos, pero sin alterar la funcionalidad de los previstos en el plan que desarrollen.

• 6. En alguna Comunidad Autónoma se exige, además, como es el caso de Valencia, que el ámbito de actuación de un Estudio de Detalle debe comprender como mínimo, manzanas o unidades urbanas equivalentes completas.
• 7. No pueden causar perjuicio a los colindantes. Esta exigencia ya venía contemplada en el Texto Refundido de la Ley de Suelo estatal de 1976 (artículo 14.3), y ha sido acogido por la práctica totalidad de la legislación autonómica comparada.

¿Qué documentación es necesaria para la realización de un Estudio de detalle?

Ha de ser la adecuada a su finalidad y, por lo menos, una Memoria justificativa de las adaptaciones que establece; los estudios necesarios para demostrar que no se produce aumento de volumen, ni de otras magnitudes, así como los planos representativos de la situación preexistente y de la establecida por el Estudio de Detalle (artículo 66.2 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico estatal; alguna norma autonómica efectúa una mayor precisión, como es el caso del artículo 94 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de Extremadura de 2007).

De dicha normativa se desprende que, como todo plan, debe contener una explicación o justificación, materializada a través de una Memoria, así como un conjunto de planos de información de lo existente (integración de nuevos viales, reordenación de volúmenes..., en la manzana o ámbito en que se aplica), así como los planos de ordenación.

¿Cuál es el órgano competente para la aprobación de un Estudio de detalle?

Su formulación puede venir determinada por el Ayuntamiento o por iniciativa particular.

Con arreglo a la legislación básica estatal, en los Municipios de régimen común el órgano competente para su aprobación inicial es el Alcalde [artículo 21.1.j) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local] y para la aprobación definitiva, el Pleno [al ser la aprobación que pone fin a la tramitación municipal del instrumento de ordenación, artículo 22.2.c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril]. En ningún caso esta atribución para la aprobación inicial y definitiva es delegable (artículos 21.3 y 22.4 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local).

En los Municipios de gran población, la aprobación inicial de los Estudios de Detalle es atribución de la Junta de Gobierno Local [artículo 127.1.d) de la Ley de Bases de Régimen Local] y la definitiva del Pleno [artículo 123.1.i) de la de la Ley de Bases de Régimen Local].

¿Cuál es el procedimiento de elaboración y aprobación de un Estudio de detalle?

El iter procedimental que se ha de seguir hasta la aprobación definitiva, de conformidad con la normativa urbanística autonómica y la estatal supletoria, es el que se detalla:

• • Aprobación inicial por el Alcalde (Junta de Gobierno Local en los Municipios de gran población).
• • Sometimiento a informaciónpública, como mínimo, por un periodo de 20 días.
• • Requerimiento de informes por parte de órganos y entidades administrativas gestores de intereses públicos afectados, previstos legalmente como preceptivos.
• • Aprobación definitiva por el Pleno municipal.