Expediente administrativo

¿Qué es y dónde se regula?

Hasta la publicación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Pública (en adelante, LPACAP), no existía en el ámbito procesal ni en las normas que regulan el procedimiento administrativo, una definición de lo que debía d entenderse por expediente administrativo.

No obstante, podía encontrarse una definición de expediente administrativo en el artículo 164.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el entendiendo por tal "el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedentes y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla". Concepto éste que es complementado con un apartado 2º, señalando que "los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación."

La definición del expediente administrativo como materialización del procedimiento es aceptada por los Tribunales en la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de abril de 1986 , calificándolo como "la serie de actuaciones administrativas debidamente documentadas que reflejan el procedimiento del que el acto o disposición trae causa".

Quizá esta afirmación convendría matizarla tras la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante, LJCA), que incluye como objeto del recurso contencioso no solo los actos administrativos y las disposiciones generales o reglamentos sino también la inactividad y la vía de hecho de la Administración (artículo 25 LJCA).

Pero ha sido el apartado primero del artículo 70 LPACAP el que ha introducido la siguiente definición de expediente administrativo:

Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.

El expediente administrativo permite, por otra parte, el cumplimiento de la función revisora que realizan los Tribunales administrativos (artículo 106.1 de la Constitución), el control de los emplazamientos llevados a cabo por la Administración durante el procedimiento de la reclamación y envío del expediente (artículo 64 de la LJCA), velar por el cumplimiento de los presupuestos procesales (artículo 62 de la LJCA), y la resolución de cuestiones probatorias en aquellos casos en los que las partes se han servido de los documentos obrantes en el expediente.

¿Cómo se ejecuta la remisión del expediente administrativo al órgano judicial?

Una de las mayores preocupaciones de la ley Jurisdiccional ha sido la de agilizar la resolución de los litigios y como uno de los aspectos en los que la tramitación del procedimiento se demoraba de forma injustificada era en el envío del expediente administrativo al Tribunal que conoce del recurso contencioso administrativo se han introducido mecanismos a fin de, como indica la Exposición de Motivos de la Ley "poner definitivamente coto a prácticas administrativas injustificables y demasiado extendidas que alargan la tramitación de muchas causas".

Ha de recordarse que el recurrente se limita a presentar un simple escrito de interposición al Juzgado o Tribunal indicando la actuación administrativa frente a la que recurre, el órgano Judicial, una vez admitido a trámite el recurso reclama el expediente administrativo al órgano autor de la actuación impugnada y tan pronto se recibe el expediente lo entrega al recurrente para que formalice la demanda. Este sistema es el que se sigue en el llamado Procedimiento Ordinario.

Sin embargo, en el Procedimiento Abreviado, regulado en el artículo 78 de la LJCA que se utiliza para asuntos de menor complejidad, el recurrente presenta directamente la demanda, y, una vez admitido a trámite el recurso, el órgano judicial reclama el expediente y, una vez recibido lo pone de manifiesto al recurrente para que a la vista del mismo pueda solicitar determinados medios de prueba o introducir en el acto de la vista nuevos motivos impugnatorios.

Garantías

a) El expediente se reclama al órgano administrativo autor de la actuación administrativa impugnada. En la Ley Jurisdiccional de 1956 se reclamaba genéricamente a la Administración lo que generaba en muchas ocasiones una considerable pérdida de tiempo. En la actualidad, se reclama directamente al órgano correspondiente (art. 48.1 LJCA).

b) El expediente ha de remitirse en el plazo improrrogable de 20 días a contar desde que la comunicación judicial haya entrado en el registro general del órgano requerido, y la fecha de entrada ha de comunicarse al órgano judicial. De este modo, el Juzgado o Tribunal correspondiente puede computar el plazo de los veinte días, que es improrrogable, a partir de la fecha en la que conste que se ha comunicado al órgano administrativo la reclamación judicial del expediente (art. 48.3 LJCA).

c) Transcurrido el plazo de remisión del expediente sin haberse recibido completo, se reiterará la reclamación y, si no se enviara en el término de diez días contados como dispone el apartado 3, tras constatarse su responsabilidad, previo apercibimiento del Secretario judicial notificado personalmente para formulación de alegaciones, el Juez o Tribunal impondrá una multa coercitiva de trescientos a mil doscientos euros a la autoridad o empleado responsable. La multa será reiterada cada veinte días, hasta el cumplimiento de lo requerido.

La imposición de tales multas ha de realizarse mediante un auto motivando las razones que justifican su imposición. El auto que así lo acuerde es susceptible de recurso de reposición.

Si pese a la imposición de las multas coercitivas no se remitiese el expediente completo, una vez impuestas las tres primeras multas, la Ley contempla que el Juez o Tribunal competente ponga los hechos en conocimiento del Ministerio Fiscal, a los efectos de incoar un procedimiento contra la autoridad o empleado responsable. El requerimiento cuya desatención puede dar lugar a la imposición de la tercera multa coercitiva contendrá el apercibimiento de la posibilidad de actuación por la vía penal (art. 48.10 LJCA). Por otra parte, las multas coercitivas, una vez firmes, serán hechas efectivas por la vía de apremio (art. 48.9 LJCA).

d) Otras medidas asegurativas. La ley pretende evitar que la falta de envío del expediente constituya un impedimento para el recurrente que imposibilite el avance del proceso. Por esa razón, prevé la posibilidad de que el recurrente solicite se le conceda plazo para formalizar la demanda y, una vez verificado, si con posterioridad se recibe el expediente se le haga entrega del mismo a la parte demandante y, en su caso, a la demandada, para que puedan efectuar las alegaciones complementarias que consideren oportunas (art. 53 LJCA). Para este caso se prevé que si la demanda se hubiera formalizado sin haberse recibido el expediente se emplazará a la Administración demandada para contestar apercibiéndola de que no se admitirá la contestación si no va a acompañada del expediente (art. 54.1 LJCA).

También se prevé que la Administración no puede hacer uso del trámite de alegaciones previas si no hubiera acompañado el expediente administrativo (art. 58 LJCA).

Forma

La LJCA ha pretendido resolver algunos de los problemas que se habían planteado bajo la vigencia de la legislación anterior. Así, el expediente ha de remitirse completo, foliado y con un índice de los documentos que contiene. Puede ser el original o una copia autentificada, y siempre ha de conservar la Administración el original o una copia autentificada de los expedientes que envíe (art. 48.4 LJCA).

Contempla asimismo la Ley la posibilidad de solicitar el envío del expediente de elaboración de la disposición general (reglamento) en el supuesto de recurso contencioso administrativo interpuesto contra ella (art. 48.5 LJCA). El expediente ha de contener el proyecto de reglamento, al que se acompañará el informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar.

Además, los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto etc. También se prevé el envío de este expediente en el caso del planteamiento de una cuestión de ilegalidad.

Contiene la ley una previsión para el caso en que el expediente incluyera documentos clasificados como secreto oficial, en cuyo caso podrán ser excluidos del expediente mediante resolución motivada. Parece que el artículo 48.6 de la LJCA que introduce esta previsión se refiere a la Ley 9/1968, de 5 de abril, modificada por la Ley 48/1978, de 7 de octubre de Secretos Oficiales, que atribuye la facultad de calificación de un asunto como materia clasificada al Consejo de Ministros y a la Junta de Jefes de Estado Mayor.

Puede suceder que una vez remitido el expediente administrativo al Juzgado o Tribunal y hecha su entrega a las partes bien para formalizar la demanda bien para contestarla, estimen estas que el expediente está incompleto en cuyo caso, pueden pedir dentro del plazo para formalizar la demanda o contestarla que se reclamen al órgano de la Administración correspondiente los antecedentes necesarios para completarlo (art. 55 LJCA).

Esta petición normalmente solo la hace la parte recurrente que estima que el expediente está incompleto para formalizar la demanda. La solicitud de ampliación del expediente suspende el transcurso del plazo para formalizar o contestar la demanda pero no rehabilita el plazo ya transcurrido. Quiere ello decir que si la solicitud de ampliación del expediente se efectúa el día decimoquinto de los veinte que otorga la Ley al recurrente solo restarán cinco días para formalizar la demanda.

No hay que confundir la ampliación del expediente con la obtención de datos necesarios para justificar o robustecer el fundamento de la pretensión. Es decir, la solicitud de ampliación del expediente se justifica en la medida en que se trata de documentos o antecedentes que necesariamente han de formar parte del mismo pero no a otras actuaciones que pueden conseguirse al acordarse la apertura del periodo probatorio.

¿Qué particularidades tiene el expediente electrónico?

Por otra parte, la derogada Ley 11/2007, de 22 de junio, sobre Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, definió el expediente electrónico como el conjunto de documentos electrónicos correspondientes a un procedimiento administrativo, cualquiera que sea el tipo de información que contengan;

El apartado segundo del artículo 70.2 LPACAP establece que los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada.

Cuando en virtud de una norma sea preciso remitir el expediente electrónico, se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad, y se enviará completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga.

La autenticación del citado índice garantizará la integridad e inmutabilidad del expediente electrónico generado desde el momento de su firma y permitirá su recuperación siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo documento forme parte de distintos expedientes electrónicos (art. 70.3 LPACAP).

No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento (art. 70.4 LPACAP).

En relación con las copias de los documentos públicos administrativos privados, cabe señalar que el artículo 27.3 LPACAP establece que tendrán la consideración de copia auténtica, cualquiera que sea su soporte, las realizadas por los órganos competentes de las Administraciones Públicas en las que quede garantizada la identidad del órgano que ha realizado la copia y su contenido.

Las copias auténticas tendrán la misma validez y eficacia que los documentos originales.

Para garantizar la identidad y contenido de las copias electrónicas o en papel, y por tanto su carácter de copias auténticas, las Administraciones Públicas deberán ajustarse a lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad y sus normas técnicas de desarrollo, así como a las siguientes reglas:

• a) Las copias electrónicas de un documento electrónico original o de una copia electrónica auténtica, con o sin cambio de formato, deberán incluir los metadatos que acrediten su condición de copia y que se visualicen al consultar el documento.
• b) Las copias electrónicas de documentos en soporte papel o en otro soporte no electrónico susceptible de digitalización, requerirán que el documento haya sido digitalizado y deberán incluir los metadatos que acrediten su condición de copia y que se visualicen al consultar el documento.

  Se entiende por digitalización, el proceso tecnológico que permite convertir un documento en soporte papel o en otro soporte no electrónico en un fichero electrónico que contiene la imagen codificada, fiel e íntegra del documento.

• c) Las copias en soporte papel de documentos electrónicos requerirán que en las mismas figure la condición de copia y contendrán un código generado electrónicamente u otro sistema de verificación, que permitirá contrastar la autenticidad de la copia mediante el acceso a los archivos electrónicos del órgano u Organismo público emisor.
• d) Las copias en soporte papel de documentos originales emitidos en dicho soporte se proporcionarán mediante una copia auténtica en papel del documento electrónico que se encuentre en poder de la Administración o bien mediante una puesta de manifiesto electrónica conteniendo copia auténtica del documento original.

A estos efectos, las Administraciones harán públicos, a través de la sede electrónica correspondiente, los códigos seguros de verificación u otro sistema de verificación utilizado.

Las Administraciones Públicas estarán obligadas a expedir copias auténticas electrónicas de cualquier documento en papel que presenten los interesados y que se vaya a incorporar a un expediente administrativo, debiendo quedar expresamente así indicado en el documento de la copia.