¿En qué consiste la expropiación forzosa?
La expropiación forzosa es una potestad administrativa que encuentra una justificación doble: por un lado, la indudable necesidad que la Administración tiene para cumplir su misión de satisfacer las necesidades públicas de disponer de ciertos y determinados bienes que se encuentran en manos de los particulares; por otro lado, la actual concepción del derecho de propiedad, cuyo contenido queda delimitado por la función social del mismo.
Esta potestad administrativa presenta, desde sus orígenes, una doble faz: supone un poder de la Administración de abatir y hacer cesar la propiedad y las situaciones patrimoniales de los administrados; y su regulación se articula en buena medida como un sistema de garantías ofrecido a estos administrados que contrapesan esa potestad.
La doble faz se aprecia en el apartado 3 del artículo 33 de la Constitución, a cuyo tenor nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes
. Esta remisión legal hay que entenderla hecha a la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (en adelante, LEF) y a su Reglamento de 26 de abril de 1957, que constituyen las normas ordinarias reguladoras de la materia, aunque la referencia no se puede entender agotada con dichas normas generales, pues, según el Tribunal Constitucional, es admisible la expropiación por leyes singulares (Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987, de 26 de marzo).
Además, junto a la expropiación forzosa ordinaria existen otras modalidades en las confluyen especialidades de distinto signo.
En todas ellas hay unos elementos esenciales: los sujetos, el objeto y la causa de la expropiación; requiriéndose que, para llevar a buen término la expropiación, se siga el procedimiento legalmente previsto.
¿Quiénes son los sujetos de la expropiación?
Los sujetos de la expropiación son el expropiante, el beneficiario y el expropiado.
- - El expropiante es el titular de la potestad expropiatoria.
La titularidad de la potestad expropiatoria corresponde únicamente al Estado, a las Comunidades Autónomas, a las Provincias y a los Municipios, es decir, sólo pueden ser expropiantes las Administraciones Territoriales, ya que únicamente este tipo de entes representan los fines generales y abstractos de la Administración; por consiguiente, y aunque hay algunas excepciones, cualquier otro tipo de entes públicos carecen de esta potestad, como los entes institucionales, que son organizaciones instrumentales, aunque pueden ser beneficiarios de la expropiación.
- - El beneficiario es quien, al representar el interés público o social, está legitimado para instar el ejercicio de la potestad expropiatoria a fin de adquirir el bien o el derecho pagando el justiprecio.
El beneficiario, que coincide en muchas ocasiones con el expropiante, es el sujeto que representa el interés público o social para cuya realización se le autoriza a instar de la Administración expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria. Se trata del destinatario de los bienes o derechos expropiados o del favorecido por los ceses de actividad.
- - El expropiado alude al propietario del bien o del derecho expropiado, que pierde esa titularidad percibiendo el justiprecio.
El expropiado es el titular de las cosas, los derechos o los intereses objeto de la expropiación, cualidad que le otorga un derecho básico a participar como interesado directo en el procedimiento y, sobre todo, a percibir la indemnización expropiatoria.
¿Cuál es el objeto de la expropiación?
La expropiación puede tener por objeto la propiedad privada y los derechos o intereses patrimoniales legítimos. No se limita, por consiguiente, a los bienes inmuebles.
Además, no tiene porqué ser plena, basta con que prive de una parte del haz de facultades o de utilidades de la cosa o del derecho, así, se considera expropiación la imposición de un censo, un arrendamiento, la ocupación temporal o la mera cesación en el ejercicio de un derecho; en este sentido es plenamente admisible la expropiación parcial.
¿Qué se entiende por causa expropiandi?
La causa de la expropiación forzosa consiste en el motivo o la finalidad que justifica el apoderamiento o sacrificio de un bien o de un derecho en favor de la Administración. Se trata de otro elemento capital de la potestad expropiatoria, ya que, según la Constitución y la Ley de Expropiación, sólo legitiman el despojo la utilidad pública o el interés social, conceptos que, no obstante, no se definen.
Por utilidad pública se entiende las exigencias del funcionamiento de la Administración o de sus concesionarios y por interés social cualquier forma de interés prevalente al individual del propietario, distinto del supuesto anterior.
La exigencia de la causa expropiandi pone de relieve que la expropiación no es un fin en sí misma, sino un instrumento para alcanzar los intereses públicos. Tienen lugar en función de una transformación posterior de los bienes o derechos orientada a unos objetivos predeterminados, erigiéndose en el mecanismo a través del cual se remueven los problemas que impiden aquellos resultados. Esta idea también explica que toda la expropiación quede vinculada al destino invocado como causa expropiatoria, que no puede ser alterado.
La declaración de utilidad pública o de interés social ha de ser hecha por la ley, si bien esta regla general tiene muchas excepciones. Por un lado, no es necesario que se trate de una ley formal (STC 111/1983, de 2 de diciembre). Por otro lado, la propia Ley de Expropiación Forzosa admite la existencia de una declaración implícita de utilidad pública en relación con la expropiación de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios
del Estado, de las Comunidades Autónomas, de la Provincia y del Municipio; la misma Ley expropiatoria prevé declaraciones genéricas, que también desvirtúan la reserva legal. En la práctica administrativa son excepcionales las declaraciones expresas de utilidad pública.
¿Cómo se desarrolla el procedimiento de expropiación?
La potestad expropiatoria ha de ejercitarse a través de un procedimiento formal estricto, que tiene el carácter de requisito ad solemnitatem de modo que al margen de él no existe expropiación sino vías de hecho; únicamente en supuestos de estados de necesidad cabe prescindir del procedimiento dando lugar a la "requisa", civil o militar. En este sentido, el procedimiento expropiatorio se concibe como una garantía del expropiado.
La Ley de Expropiación regula un procedimiento general y varios procedimientos especiales en los que anota una serie de particularidades respecto del anterior.
La primera fase del procedimiento expropiatorio tiene una importancia destacada, ya que supone concretar en unos bienes determinados, o en parte de los mismos, las exigencias de la utilidad pública o el interés social que legitiman una operación expropiatoria cierta.
La Administración debe dictar una resolución expresa sobre esa necesidad de ocupación particularizando los bienes afectados, lo que se completa con la obligación del beneficiario de formular una relación concreta e individualizada en la que se describan los bienes o derechos que se considere necesario expropiar.
La Ley prevé varias singularidades, destacando las relacionadas para las expropiaciones parciales, en las que la necesidad de ocupación afecta a una parte de la finca rústica o urbana. En estos casos, el propietario puede solicitar de la Administración la expropiación de la totalidad de la finca si la conservación de la parte no expropiada resulta antieconómica, aunque la Administración puede rechazar la ampliación de la expropiación, si bien habrá de incluir en el justiprecio una partida indemnizatoria de los perjuicios que produzca la forzosa división de la finca.
Para cumplir este requisito de la necesidad de la ocupación, hay que observar varios trámites. Tras la formulación por el beneficiario de la relación a la que antes se ha aludido, dicha relación se hace pública mediante los Boletines oficiales que correspondan y uno de los diarios de mayor circulación de la provincia, si lo hubiere, comunicándola, además, a los Ayuntamientos en cuyo término radique la cosa a expropiar, para que la fijen en el tablón de anuncios. Recibida la relación de afectados, se abre un periodo de información pública en el que cualquier persona podrá aportar los datos oportunos para rectificar posibles errores u oponerse por razones de fondo o de forma a la necesidad de ocupación.
Transcurrido el plazo, a la vista de las alegaciones presentadas y previas las comprobaciones oportunas, se resolverá describiendo detalladamente los bienes y los derechos afectados por la expropiación y designando nominalmente a los interesados con los que hayan de entenderse los sucesivos trámites. Contra este acuerdo, previo agotamiento, en su caso, de la vía administrativa, cabe interponer recurso contencioso-administrativo.
Acordada la necesidad de ocupación, la Administración no está obligada a mantenerla, pudiendo revocarla y desistir de la expropiación respecto de determinados bienes o derechos. Para que la revocación sea válida, se requiere que la operación expropiatoria no se haya consumado por la ocupación de los bienes o derechos, pues a partir de ese momento la operación expropiatoria sólo puede deshacerse a través del mutuo acuerdo o de la reversión.
Una vez firme el acuerdo por el que se declara la necesidad de ocupación de bienes o adquisición de derechos expropiables la siguiente fase del procedimiento expropiatorio consiste en la fijación del justiprecio.
Aunque se ha discutido acerca de la naturaleza del justiprecio, el Tribunal Constitucional ha descartado que se trate de un presupuesto para la transferencia de la propiedad, así en la STC 166/1986, de 19 de diciembre.
La determinación del justiprecio se materializa en una pieza separada encabezada por la exacta descripción del bien concreto que haya de expropiarse, abriéndose un expediente individual a cada uno de los propietarios de bienes expropiables, que será único cuando el objeto de la expropiación pertenezca en comunidad a varias personas o cuando varios bienes constituyan una unidad económica.
La Ley de Expropiación admite dos sistemas para concretar el importe a abonar al expropiado: el mutuo acuerdo y, subsidiariamente, el procedimiento contradictorio que acaba en el Jurado Provincial de Expropiación.
En el primer sistema, la Administración y el particular a quien se refiera la expropiación convienen la adquisición de los bienes o de los derechos objeto de aquélla libremente, por mutuo acuerdo, en cuyo caso, una vez pactados los términos de la adquisición amistosa se dará por concluido el expediente.
Si en el plazo de quince días no se llega a un acuerdo, se ha de acudir al segundo sistema, el procedimiento ante el Jurado Provincial de Expropiación, sin perjuicio de que en cualquier estado posterior de su tramitación puedan ambas partes alcanzar dicho mutuo acuerdo.
El acuerdo del Jurado pone fin a la vía administrativa, quedando expedita la contencioso-administrativa, donde los Tribunales conocen con plenitud la adecuación del justiprecio.
El justiprecio ha de abonarse en el plazo máximo de seis meses y en dinero, mediante talón nominativo o transferencia bancaria, estando exento de toda clase de gastos, impuestos, gravámenes o arbitrios.
Si el propietario rehúsa recibir el precio, el beneficiario consignará el montante en la Caja General de Depósitos, a disposición de la autoridad o Tribunal competente, lo que produce el efecto del pago a efectos de posibilitar la toma de posesión del bien o derecho por el beneficiario, pero el expropiado tendrá derecho a que se le entregue la indemnización hasta el límite en que exista conformidad, quedando en todo caso subordinada dicha entrega provisional al resultado del litigio.
En los casos de demora por parte de la Administración en el pago, se protege al expropiado frente al perjuicio que le ocasiona recibir un dinero devaluado mediante dos mecanismos, el pago de intereses y la retasación.
El abono de intereses tiene lugar por el transcurso de seis meses desde la iniciación del expediente expropiatorio, sin haberse determinado por resolución definitiva el justo precio de las cosas o derechos; sin perjuicio de este devengo, la cantidad que se fije definitivamente como justo precio devengará, a su vez, el interés legal correspondiente, a favor del expropiado, hasta que se proceda a su pago y desde el momento en que hayan transcurrido seis meses desde su determinación. La retasación consiste en exigir una nueva valoración si han transcurrido dos años desde la fijación del justiprecio sin haberse realizado el pago o su consignación.
El pago da, por regla general, derecho a la ocupación, de manera que la conjunción del pago con la toma de posesión supone, de acuerdo con el Código Civil, la transmisión de la propiedad. Por otro lado, el acta de pago -o el de la consignación del precio- junto con el de ocupación constituye título bastante para la inscripción, no constitutiva, en el Registro de la Propiedad y en los demás Registros Públicos.
No obstante, si no se ejecuta la obra o no se establece el servicio que motivó la expropiación, el expropiado o sus causahabientes pueden recobrar la totalidad o la parte sobrante del expropiado, abonando a la Administración su justiprecio. La reversión aparece así como la última garantía que el sistema legal establece en beneficio del expropiado, manifestándose una vez que la expropiación se ha consumado.
Recuerde que...
- • Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.
- • La expropiación puede tener por objeto "la propiedad privada" y los "derechos o intereses patrimoniales legítimos", En cambio, se excluyen los derechos de naturaleza no patrimonial, como los de la personalidad y los familiares.
- • La potestad expropiatoria ha de ejercitarse a través de un procedimiento formal estricto, que tiene el carácter de requisito ad solemnitatem.
- • Únicamente en supuestos de estados de necesidad cabe prescindir del procedimiento dando lugar a la "requisa", civil o militar. En este sentido, el procedimiento expropiatorio se concibe como una garantía del expropiado.