Expropiaciones legislativas

¿En qué consisten las expropiaciones legislativas?

La potestad expropiatoria es una potestad administrativa característica de la clase de potestades innovativas que permiten sacrificar situaciones patrimoniales privadas. Dicha potestad se ve sujeta a límites y condiciones: unas impuestas como consecuencia de ser una potestad función; otras en garantía del particular expropiado. Los condicionantes impuestos por el hecho de ser potestad función, son básicamente el que la potestad expropiatoria sólo pueda ejercerse por causa de utilidad pública o interés social. Por su parte, las garantías del expropiado son: de un lado, la reserva de ley, en cuanto al procedimiento y la declaración de utilidad pública o interés social; de otro, la correspondiente justa indemnización que tiene derecho a recibir el expropiado.

¿Dónde se regulan?

La Constitución dispone en su artículo 33.3 CE que "Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes." La Ley de Expropiación Forzosa de 1954 y las demás leyes generales que la complementan, es una norma general y abstracta capaz de ordenar operaciones expropiatorias diferentes a ejecutar por la Administración según alguno de los procedimientos establecidos en ella, pues regula un procedimiento general y varios especiales. De la puesta en marcha del procedimiento, es presupuesto la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin al que se dirige la concreta operación expropiatoria. Se trata de una declaración que la propia Ley de Expropiación Forzosa de 1954 refiere en última instancia a otra Ley, ya se aplique a una pluralidad de procedimientos expropiatorios o singularmente a uno.

Dicha declaración, hecha genérica o singularmente mediante ley es un requisito general de toda expropiación en nuestro sistema. Por ello, no es éste el rasgo identificativo de las denominadas "expropiaciones legislativas".

Tampoco cabe calificar de expropiaciones legislativas a aquellas que son legitimadas, con carácter genérico, por distintas normas legales reguladoras de determinados ámbitos o sectores. Así, por ejemplo, las leyes urbanísticas o "del suelo", o las leyes ambientales, prevén el empleo de la expropiación forzosa para el cumplimiento de sus objetivos. Pero tampoco éstas -ciertamente más concretas que la Ley de Expropiación Forzosa- alumbran expropiaciones legislativas en sentido propio.

En definitiva, como hemos apuntado más arriba, las expropiaciones legislativas son realizadas por el propio legislador, no por la Administración (expropiante) de acuerdo a la Ley. En esta clase de expropiaciones, el legislador decide por sí el sacrificio de los concretos bienes que quedan supeditados a la utilidad pública o interés social que se quiere satisfacer e, incluso, puede prever el justiprecio procedente.

En la historia legislativa de España esto ha ocurrido en diversas ocasiones al hilo de las nacionalizaciones. Por ejemplo, es el caso de la Ley de 24 de enero 1941, de ordenación ferroviaria y de transporte por carretera que creó la RENFE y dispuso la apropiación por el Estado de las concesiones ferroviarias o de la Ley 2/1962, de 14 de abril, de bases para la ordenación del crédito y de la banca, que articuló lo que fue materialmente una expropiación de las acciones en manos privadas del Banco de España y de los demás bancos oficiales.

Bajo la Constitución de 1978 puede citarse el conocido ejemplo del Real Decreto-Ley 2/1983, que acordó la expropiación de todas las acciones representativas de capital de las sociedades del grupo RUMASA. El Tribunal Constitucional en las cuatro sentencias dictadas sobre este asunto (SSTC 111/1983; STC 166/1986; STC 67/1988; STC 6/1991) entendió que cabían las expropiaciones por ley singular sobre la base de que no existe una reserva de la potestad expropiatoria a la Administración admitiendo además que se hiciera a través de un Decreto-ley como norma con fuerza de ley aprobada por el ejecutivo en caso de extraordinaria y urgente necesidad.

Los requisitos que según el Tribunal Constitucional debían darse eran "una situación excepcional igualmente singular" y "el respeto al standard constitucional de garantías establecido en el artículo 33.3 de la Constitución española". La doctrina, así establecida ha sido ratificada por la STC 48/2005, de 3 de marzo, Re. 48/1998, que no obstante ha introducido en ella importantes matizaciones.

¿Qué dice la doctrina?

La admisión de este tipo de expropiación suscitó amplias críticas doctrinales. Sin embargo, deben diferenciarse varias cuestiones que concurren en el caso. Una de ellas es el problema que presenta toda expropiación legislativa, pues se produce una disminución de las garantías judiciales para el expropiado como consecuencia de que la ley es inmune al control de los órganos de la jurisdicción ordinaria.

No obstante, hay que decir que ello no impidió la revisión del Real Decreto-Ley (de expropiación de RUMASA) luego transformado en Ley 7/1983 conforme a lo dispuesto en el artículo 86.3 de la Constitución. El control directo de constitucionalidad tuvo lugar a través de sendas cuestiones de constitucionalidad planteadas por los órganos judiciales que conocieron del interdicto posesorio planteado por el titular de los bienes y derechos expropiados.

El TC en Sentencia 48/2005, de 3 de marzo, Rec. 48/1998 ha reconocido nuevos requisitos de constitucionalidad aplicables a las expropiaciones legislativas, que guardan relación con lo dicho en el párrafo anterior.

De otro lado, las características de una regulación legislativa singular, sobre todo si es ablativa o limitativa de derechos, han hecho que tradicionalmente la mejor doctrina las mire con recelo ante el sentido respetuoso con el principio de igualdad e interdicción de la arbitrariedad que se deriva de una regulación general y abstracta. Este es el sentido profundo que anima el artículo 19.1 de la ley Fundamental de Bonn "En la medida en que con arreglo a esta Ley Fundamental deba ser limitado un Derecho Fundamental por una ley, tal ley deberá tener validez general y no solamente para un caso particular".

Pero el problema de las expropiaciones legislativas no se plantea únicamente con las leyes singulares, sino también con aquellas que afectan a muchos o a un número indeterminado de sujetos. Por ejemplo, la Ley de Costas 22/1988 declaró expresamente como de dominio público espacios de la zona marítimo-terrestre que antes habían sido declarados de propiedad particular por sentencia judicial firme. La disposición transitoria primera de la misma transformó las titularidades sobre dichos espacios en titularidades de un derecho de ocupación y aprovechamiento a través de concesión.

El Tribunal Constitucional, en la importante Sentencia 149/1991, de 4 de julio, consideró que, pese a su generalidad, se trataba de una auténtica expropiación y no de una simple limitación de derechos. Al tiempo sancionó la declaración de dominio público por entender que ello deriva de un imperativo constitucional y admitió su transformación en el derecho de obtener dicha concesión como resultado de una "singular forma de expropiación" en la que el valor económico de la concesión hace las veces de indemnización.