Expropiante

¿Qué papel tiene el expropiante?

Expropiar o privar a la fuerza de una titularidad jurídica real a cambio de una indemnización y mediante las garantías establecidas en la ley representa ejercitar una verdadera potestad, que origina una relación jurídica entre varios sujetos.

En la relación derivada de la potestad expropiatoria intervienen los siguientes sujetos: el expropiante, el beneficiario y el expropiado. La facultad expropiatoria -es decir, el sujeto activo de dicha potestad- está reservada a las Administraciones territoriales, pese a que tanto la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (en adelante, LEF) como su Reglamento de ejecución sólo se refieran al Estado, la Provincia y el Municipio -artículos 2.1 de la LEF y art. 3.2 del Decreto de 26 de abril de 1957, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa-. Obvio es que han de añadirse las Comunidades autónomas, además de las Islas.

Respecto a la posibilidad de que el poder legislativo pueda ser sujeto expropiante, es tema que ha sido resuelto por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 19 de diciembre de 1986, Rec. 704/1984 al sostener, con ocasión de la segunda sentencia recaída en el "caso Rumasa", que la Constitución no establece reserva de la materia de expropiación a favor de la Administración ni existe en ella ningún precepto que impida que las leyes tengan carácter singular y, por tanto, las expropiaciones ope legis son constitucionalmente legítimas.

Con la anterior salvedad, puede concluirse que cualquier poder público territorial -y no sólo el Estado, como podría colegirse de que el artículo 149.1.18 de la Constitución Española le atribuya la competencia exclusiva sobre la expropiación forzosa- se encuentra posibilitado para desarrollar con plenitud la potestad expropiatoria al ser capaz jurídicamente de tener y definir las condiciones fundamentales de la utilidad pública y el interés social para la justificación del sacrificio del derecho de propiedad proclamado en el artículo 33 de la Constitución Española.

Y, en uso de esta capacidad, el Estado ha promulgado una serie de leyes donde se reconoce potestad expropiatoria a organismos autónomos o entes personificados, como el Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario (Ley de 12 de enero de 1973). Si bien del carácter especial y posterior de estas normas se podría inferir su capacidad para excepcionar el principio contenido en los artículos 2.1 de la Ley de Expropiación Forzosa y 3.2 del Decreto de 26 de abril de 1957, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, que vincula a las Administraciones territoriales el ejercicio de esta potestad, negándosela implícitamente a las demás, no es menos cierto que la regulación general del instituto expropiatorio y, en consecuencia, de su contenido esencial en la Ley de Expropiación Forzosa debe constituir un límite infranqueable para otras normativas sectoriales

En términos negativos, esa formulación se convierte en esta otra: ni los particulares, ni los entes públicos no territoriales (institucionales, corporativos, empresas públicas) pueden ser nunca titulares del poder de expropiar, pudiendo ser, todo lo más, beneficiarios de la expropiación.

Por lo demás, el ejercicio de este poder no se adecua a los demás sujetos (los entes instituciones son simples organizaciones instrumentales en manos de un ente territorial, los entes corporativos tienen normalmente limitados sus poderes a las personas de sus miembros, y en orden a aspectos determinados que no suelen incluir la privación de sus propiedades).

En relación con ello, el artículo 6.3 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario, dispone que "la potestad expropiatoria será ejercida, en todo caso, por la Administración General del Estado y el beneficiario de la expropiación será el administrador de infraestructuras ferroviarias que asumirá los derechos y obligaciones que la legislación de expropiaciones establece y abonará el coste de las mismas."

Y en el ámbito de las telecomunicaciones, la Ley 9/2014, de 9 de mayo el artículo 29.1 Ley 9/2014, de 9 de mayo , General de Telecomunicaciones reconoce a los operadores el derecho a la ocupación de la propiedad privada cuando resulte estrictamente necesario para la instalación de la red, en la medida prevista en el proyecto técnico presentado y siempre que no existan otras alternativas técnica o económicamente viables, ya sea a través de su expropiación forzosa o mediante la declaración de servidumbre forzosa de paso para la instalación de infraestructura de redes públicas de comunicaciones electrónicas. En ambos casos tendrán la condición de beneficiarios en los expedientes que se tramiten, conforme a lo dispuesto en la legislación sobre expropiación forzosa.

Asimismo, una verdadera excepción a esta regla vendría representada, para algunos autores como Escuin Palop, por el reconocimiento de tal privilegio a las Confederaciones Hidrográficas al amparo, no ya del Decreto Legislativo de 1926, creador de las mismas, sino de la propia jurisprudencia (Sentencia Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1967 y de STS 18 de octubre de 1971).

Frente a ello, no obstante, cabría oponer el clarificador dictamen del Consejo de Estado de 11 de abril de 1991 que niega a éstas dicha potestad ante la falta de una atribución por la ley de Aguas. De existir ésta se habría cubierto, en este punto, la reserva que hace el artículo 2 de la Ley Expropiación Forzosa a favor de las Administraciones Territoriales en exclusividad. Una buena muestra de la titubeante línea jurisprudencial sobre este caso concreto la podemos encontrar en la Sentencia Tribunal Supremo de 4 de julio de 1979: "Tanto si se entiende que, en virtud de facultades cedidas o delgadas por el Estado -Sentencia de 10 de noviembre de 1967- las Confederaciones Hidrográficas son al propio tiempo titulares de la potestad expropiatoria y beneficiarias, como si, atendiendo estrictamente al artículo 2 de la ley de 16 de diciembre de 1954, se limita a dichas entidades autónomas al mero carácter de beneficiarias de la expropiación...".

No se trata, sin embargo, del único supuesto en el que surgen discrepancias pues también a determinados organismos autónomos sus propias leyes reguladoras les han conferido potestades expropiatorias. Así había ocurrido, por ejemplo, con el ICONA o el IRYDA, ya desaparecidos. El problema es que tal situación sigue teniendo lugar aún hoy, y no solo originado por las leyes reguladoras de Organismos Autónomos.

Otra cosa es la posibilidad de la subrogación de la posición del expropiante (como es el caso contemplado en la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de enero de 2000, Rec. 7735/1995, en la que el Tribunal declaró la competencia del Instituto Catalán del Suelo, dependiente de la Generalidad de Cataluña, para expropiar terrenos necesarios para la ejecución de unas instalaciones de uso deportivo, situadas junto a un grupo escolar e incluidas en un Plan Especial "al haber absorbido y subrogado aquél las competencias del Ministerio de la Vivienda en virtud de transferencia").

¿Qué requisitos deben cumplir la actuación de la Administración expropiante?

La actuación de la Administración expropiante ha de cumplir con el doble requisito de la competencia territorial y material -Cfr. Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de diciembre de 1990, -. En cuanto a los órganos expropiantes que han de actuar en concreto como sujetos activos, el artículo 3 del Decreto de 26 de abril de 1957, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, especifica cuáles son. En las expropiaciones ejercitadas por el Estado, la regla general es a favor del Gobernador Civil (hoy Delegados y Subdelegados del Gobierno: artículos 72 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, regla que puede exceptuarse por simple Decreto. A esta regla ha de añadirse la excepción contemplada en el artículo 98 Ley de Expropiación Forzosa, que prevé en las expropiaciones de obras públicas, que el Delegado o Subdelegado del Gobierno sea sustituido por los "Ingenieros Jefes de los Servicios respectivos".

En los supuestos en que las expropiaciones se realicen por las Comunidades autónomas, éstas actuarán por medio de las normas propias que regulen su organización interna. Por último, respecto de las expropiaciones realizadas por las Administraciones Locales, el órgano expropiante será el Pleno de la Diputación o Ayuntamiento (en relación a los acuerdos "sustantivos" en materia de expropiación) y el Presidente de la Diputación y el Alcalde, respectivamente (para los demás) -Cfr. artículo 3.4 del Reglamento de ejecución de la Ley de Expropiación Forzosa-; pero, aún en esos casos, se reserva al Delegado o Subdelegado del Gobierno una intervención en el trámite de necesidad de ocupación (la prevista en el artículo 18 de la Ley de Expropiación Forzosa); en este sentido el Tribunal Supremo ha declarado la nulidad de pleno derecho de un acuerdo adoptado en exclusiva por el Alcalde al amparo de su supuesta condición de órgano expropiante (STS, Sala 3.ª, 30 de marzo de 1994, Rec. 2037/1991), que se niega.

Una modalidad expropiatoria, que no se refiere a la propiedad real, es la contemplada en el artículo 1.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial -y, con más detalle, en el artículo 105 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa-, referida a la expropiación de los derechos patrimoniales de naturaleza no pecuniaria "ganados en sentencia" judicial que, pese a tenerse que ejecutar "en sus propios términos", ello no tiene lugar, tanto si la ejecución resultare imposible como si "por causa de utilidad pública o interés social, declarada por el gobierno" se expropiaron los "derechos reconocidos frente a la Administración Pública en una sentencia".

Aquí, el expropiante no es sólo el Gobierno de la nación -como recoge la Ley Orgánica del Poder Judicial- sino también el Consejo de Gobierno de la Comunidad autónoma (en los supuestos contemplados en el artículo 105.3 Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa). Se trata, sin duda, de un supuesto "súper" especial que por razones "excepcionales" hacen frustrar el mandato que a todos obliga -y en especial a la Administración- el artículo 118 de la Constitución española, siendo la causa expropiandi "el peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el temor fundado de guerra o el quebranto de la integridad del territorio nacional".