Extinción de los contratos administrativos

¿Cómo se extinguen los contratos administrativos?

Los contratos administrativos se extinguen por cumplimiento o por resolución. De este modo tan sencillo y rotundo lo expresa el artículo 209 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014; (en adelante, LCSP de 2017)-. Y es que realmente no hay más posibilidades: un contrato administrativo expira bien porque se cumple satisfactoriamente, o porque acaece alguna de las causas que dan lugar a la resolución (rescisión) del mismo. Por lo tanto, lo que procede es que describamos resumidamente en qué consiste cada una de estas posibles formas de extinción.

¿Cuándo se entiende cumplido el contrato?

El artículo 210 LCSP de 2017 establece que el contrato se entiende cumplido por el contratista cuando éste ha realizado, de acuerdo con los términos del mismo y a satisfacción de la Administración, la totalidad de la prestación.

Pero este cumplimiento de la prestación a satisfacción de la Administración exige un acto formal de constatación por parte de ésta. Se trata del acto de recepción o conformidad, que ha de tener lugar dentro del mes siguiente a la entrega o realización del objeto del contrato, o en el plazo que se determine en el pliego de cláusulas administrativas particulares.

A partir de este acto de recepción, del que deberá levantarse un acta suscrita por las partes, y en el plazo de un mes (con excepción del contrato de obras, en el que esta cuestión presenta especialidades; ver artículo 243 LCSP de 2017), debe acordarse y notificarse al contratista la liquidación del contrato y abonarle, en su caso, el saldo resultante. No obstante, si la Administración Pública recibe la factura con posterioridad a la fecha en que tiene lugar dicha recepción, el plazo de treinta días se contará desde que el contratista presente la citada factura en el registro correspondiente.

Si se produjera demora en el pago del saldo de liquidación, el contratista tendrá derecho a percibir los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

También a partir de la recepción se inicia un plazo de garantía, salvo aquellos contratos en que por su naturaleza o características no sea necesario y así se justifique en el expediente. Una vez transcurrido éste sin objeciones por parte de la Administración, quedará extinguida la responsabilidad del contratista (con carácter general) y deberá procederse a la devolución de la garantía definitiva que en su día constituyó el adjudicatario como requisito previo a la adjudicación definitiva y formalización del contrato.

Estas son las líneas generales relativas al cumplimiento del contrato administrativo y su constatación por parte de la Administración. Pero conviene acudir a cada uno de los contratos administrativos típicos para conocer las especialidades propias que la Ley de Contratos del Sector Público y su reglamento de desarrollo establecen para cada uno de ellos. En particular, es interesante conocer el régimen de la recepción y liquidación del contrato de obras; la reversión de las obras, instalaciones y servicios en los contratos de concesión de obra pública, y la entrega y recepción de los bienes en el contrato de suministro.

¿Cuándo se produce la resolución del contrato?

La resolución de los contratos administrativos es una de las prerrogativas de las que goza la Administración en su calidad de tutora del interés público que subyace en cada contrato. Se trata de la posibilidad de rescindir el contrato unilateralmente (sin perjuicio de las posibilidades de impugnación que contra ese acto caben por parte del contratista) mediante un expediente administrativo resuelto por el propio órgano de contratación.

Causas de resolución y efectos jurídicos

La resolución del contrato cabe en una serie de supuestos. Éstos son establecidos con carácter general para todos los contratos administrativos en el artículo 211 LCSP de 2017. Además, es preciso acudir a cada uno de los contratos típicos porque entre sus especialidades pueden aparecer algunas causas de resolución, o modulaciones de las antedichas causas generales. Incluso, bajo determinadas condiciones establecidas por la Ley, el pliego de cláusulas administrativas particulares y el contrato pueden contener estipulaciones relativas a las causas de resolución.

Traemos aquí las causas de resolución que son de aplicación general a todos los contratos administrativos y que contiene el precepto citado, así como los efectos jurídicos que se originan además de la consabida extinción del contrato (artículos 212 y 213 LCSP de 2017):

• a) La muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual o la extinción de la personalidad jurídica de la sociedad contratista (sin perjuicio de los supuestos de fusión, escisión o absorción a los que se refiere el artículo 98 LCSP de 2017).

  En los casos de muerte o incapacidad sobrevenida, la Administración puede acordar la continuación del contrato con sus herederos o sucesores.

• b) La declaración de concurso o la declaración de insolvencia en cualquier otro procedimiento.En el caso del concurso la resolución del contrato tendrá lugar con la apertura de la fase de liquidación; mientras ésta no se produzca, la Administración puede continuar el contrato si el contratista presta las garantías suficientes para su ejecución.
• c) El mutuo acuerdo entre la Administración y el contratista.

  Esta resolución por mutuo acuerdo sólo se admite cuando no concurra otra causa de resolución imputable al contratista, y siempre que razones de interés público hagan innecesaria o inconveniente la permanencia del contrato. En estos casos, los derechos de las partes serán los que ellas mismas estipulen.

• d) La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista. En todo caso el retraso injustificado sobre el plan de trabajos establecido en el pliego o en el contrato, en cualquier actividad, por un plazo superior a un tercio del plazo de duración inicial del contrato, incluidas las posibles prórrogas.
• e) La demora en el plago por parte de la Administración por plazo superior al establecido en el apartado 6 del artículo 198 LCSP de 2017, o el inferior que se hubiese fijado al amparo de su apartado 8.
• f) El incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales, calificadas como tales en los pliegos o en el contrato.
• g) La imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados o la posibilidad cierta de producción de una lesión grave al interés público de continuarse ejecutando la prestación en esos términos, cuando no sea posible modificar el contrato conforme a lo dispuesto en los artículos 204 y 205 LCSP de 2017; o cuando dándose las circunstancias establecidas en el artículo 205, las modificaciones impliquen, aislada o conjuntamente, alteraciones del precio del mismo, en cuantía superior, en más o en menos, al 20 por ciento del precio inicial del contrato, con exclusión del Impuesto sobre el Valor Añadido.
• h) Las establecidas expresamente en el contrato.
• i) Las que se señalen específicamente para cada categoría de contrato en esta Ley.

Con carácter general, la Ley de Contratos del Sector Público establece que el incumplimiento de las obligaciones de la Administración determina que deba pagar los daños y perjuicios que se irroguen al contratista por tal causa. Y cuando la resolución del contrato se deba al incumplimiento culpable del contratista, será éste quien deba indemnizar a la Administración por los daños y perjuicios que le haya causado, y que se harán efectivos en primer término sobre la garantía, y por el procedimiento de apremio contra su patrimonio si la garantía no es suficiente.

Procedimiento de resolución

Como apuntábamos anteriormente, la resolución del contrato administrativo es acordada por el órgano de contratación, como privilegio de decisión unilateral, pero ha de seguir un previo procedimiento administrativo. Aunque este procedimiento es simple porque persigue que la tramitación del mismo paralice o retrase lo menos posible la ejecución del contrato público, el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre) establece los trámites administrativos mínimos que debe seguir el órgano de contratación antes de acordar la resolución, y que son éstos (artículo 109 del RD 1098/2001):

• a) Audiencia del contratista por plazo de diez días naturales, en el caso de propuesta de oficio.
• b) Audiencia, en el mismo plazo anterior, del avalista o asegurador si se propone la incautación de la garantía.
• c) Informe del servicio jurídico (de la Secretaría General en el caso de las Entidades Locales).
• d) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva, cuando se formule oposición por parte del contratista.

Hay que tener en cuenta también que todos los trámites e informes preceptivos de los expedientes de resolución de los contratos se considerarán de urgencia y gozarán de preferencia para su despacho por el órgano correspondiente, precisamente para paliar el trastorno que un procedimiento de resolución de un contrato administrativo supone en el transcurso de su ejecución. Además, el acuerdo de resolución deberá pronunciarse expresamente sobre la pérdida, devolución o cancelación de la garantía que, en su caso, se hubiera constituido al formalizar el contrato.En el mismo sentido, el art. 195 de la Ley de Contratos del Sector Público, se limita a concretar que, en aquellos casos en que, habida cuenta del incumplimiento de la prestación objeto del contrato por parte del contratista, la Administración opte por la resolución del contrato; ésta deberá acordarse por el órgano de contratación o por aquel que tenga atribuida esta competencia en las Comunidades Autónomas, sin otro trámite preceptivo que la audiencia del contratista y, cuando se formule oposición por parte de este, el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva.