Faltas y sanciones administrativas

¿A qué nos referimos con faltas y sanciones administrativas?

Uno de los principios que rigen el Derecho Administrativo Sancionador es la vinculación al Derecho Penal del que es tributario, como ha venido a reconocer el Tribunal Constitucional en temprana Jurisprudencia. Esa vinculación permite estructurar la potestad sancionadora de la Administración con equiparación de lo que se dispone en el ámbito del Derecho Penal, quedando asimilada la infracción administrativa a la infracción penal y la sanción a la pena.

La ausencia en nuestro Derecho de una regulación acabada del Derecho Administrativo Sancionador, reducido al Capítulo III del Título Preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP), ha dejado sin regular aspectos esenciales de esta potestad administrativa, de tan importantes consecuencias para los ciudadanos. Ello obliga a recurrir a la más elaborada doctrina y regulación en el ámbito del Derecho Penal, debiendo importarse los conceptos y reglas omitidas en el ámbito sancionador, habida cuenta de que en no pocos supuestos la distinción entre los delitos y faltas penales no difieren en esencia de las infracciones administrativas, sin que sea admisible una diferente conceptuación en uno y otro caso, por ser contraria a la propia exigencia de que el Derecho Penal y el Administrativo Sancionador no son sino manifestación de un mismo derecho del Estado a sancionar determinadas conductas de los ciudadanos.

¿Qué son las infracciones?

En el artículo 27.1 de la LRJSP se recoge una descripción de las infracciones, al declarar que la constituyen "las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley."

Junto a esas infracciones vinculadas a incumplimientos de obligaciones impuestas por la norma administrativa, hay otros supuestos en que la infracción se desvincula de la contravención de la norma e incide directamente en la tipificación de conductas consideradas directamente por el legislador como socialmente reprochables, por razones de política sancionadora, al modo en que ocurre con la mayoría de los delitos y las faltas penales, en estos ocasionalmente vinculados a incumplimientos de deberes impuestos por la norma. Ante esa amplitud de posibilidades que se confiere al legislador para definir la infracción administrativa, solo puede concluirse que las constituyen las acciones y omisiones previstas como tales por las normas, en equiparación de lo que para los delitos y las faltas penales se dispone en el artículo 10 del Código Penal, aprobado por Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre. Esa definición, pese a su generalidad, es más acorde a la variedad de supuestos que se tipifican como tales, porque ninguna norma impone, en todo caso, que el legislador -no la Administración- esté condicionado al tipificar la infracciones a los incumplimientos previos de normas administrativas.

¿Cuáles son los elementos de las infracciones?

Al igual que sucede con las infracciones penales, el primer presupuesto de la infracción administrativa viene constituida por la acción, entendida en sentido amplio de toda actuación -u omisión- de las personas encaminadas a la producción de un resultado y que el propio legislador ha tipificado como infracción. Lo que caracteriza a la acción es, pues, esa finalidad de realizar el resultado en el mundo real, que la norma tipifica como infracción. Ya hemos visto como el artículo 27.1 de la LRJSP, sin excesivo rigor terminológico, condiciona esa acción al incumplimiento o vulneración del ordenamiento, sin embargo, no es decisiva esa vulneración, sino que el concreto resultado del actuar esté considerado por la norma como infracción.

Constituye una exigencia de la infracción tanto penal como administrativa que la conducta aparezca tipificada por la Ley de manera expresa. Esa exigencia de la legalidad y de la tipicidad, en cuanto exigen que sea precisamente una norma con ese rango la que realice la descripción de la concreta conducta que se quiere considerar como infracción, aparece como una redundancia en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador porque la Administración está sujeta, en todo caso, al principio de legalidad, sin embargo, lo que se exige es que sea precisamente la norma legal la que haga la descripción de la conducta de manera concreta.

¿Quiénes son sujetos responsables de las infracciones?

Dispone el artículo 28.1 de la LRJSP que pueden ser considerados responsables de las infracciones administrativas tanto las personas físicas como las jurídicas, "así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa".

En relación con las personas físicas nada se dispone en cuanto a la posibilidad de que puedan ser sancionados los menores de edad. La ausencia de norma específica obliga a considerar que la responsabilidad en el ámbito administrativo ha de asimilarse al ámbito penal y considerar la responsabilidad a partir de los 14 años, conforme a la regulación que se contiene en la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, de Responsabilidad Penal de los Menores.

En cuanto a la responsabilidad de las personas jurídicas, no se suscita en el ámbito sancionador administrativo la exclusión que se acoge en el Derecho Penal (artículo 31 del Código Penal), sobre la atribución de la responsabilidad a los representantes por los que actúan las personas jurídicas, sino que en el ámbito administrativo se hace responsable a la persona jurídica directamente, sin perjuicio de la posibilidad de que, en el ámbito estrictamente de la responsabilidad civil consecuente con la infracción, se pueda derivar la responsabilidad a las personas físicas por quien actúa la persona jurídica y para el caso de que esta no pueda hacer frente a dicha responsabilidad.

¿Cuándo prescriben las infracciones?

En este sentido se dispone en el artículo 30 de la LRJSP, que las infracciones prescribirán conforme a lo dispuesto en las normas que las regulen. No obstante, el propio precepto establece una regulación que habrá de regir en los casos de que no exista norma especial y que comporta la prescripción de las infracciones según se clasifiquen en muy graves, graves y leves, a los tres, dos años y seis meses respectivamente. La aplicación de esta regla supletoria no deja de ofrecer problemas cuando la norma especial que regula las infracciones no contiene normativa sobre la prescripción, pero en la tipología de las infracciones no sólo recoge las mencionadas clases de muy graves, graves y leves, sino que, como es frecuente, se incorpore una categoría intermedia de infracciones menos graves, que no tiene señalado plazo especial en la regla general del precepto. En tales supuestos y ante el vacío normativo, deberá aplicarse la norma más favorable al infractor y considerar que las infracciones menos graves sin plazo especial de prescripción quedan asimiladas a las leves y aplicar el plazo de los seis meses.

En cuanto al cómputo del tiempo de prescripción, se inicia desde la consumación de la infracción o, como se dispone en el precepto citado, desde que se hubiera cometido. En los supuestos de infracciones continuadas, ese inicio se ha de situar en el momento en que cesa la última de las acciones que constituyen la infracción de carácter continuado. De otro lado, el plazo de prescripción se interrumpe por la incoación del procedimiento, pero solo cuando ese inicio del procedimiento se notifica formalmente al interesado. Pero volverá a correr el plazo de prescripción cuando el procedimiento se paralice durante más de un mes por causa que no sea imputable al interesado, debiendo iniciarse el cómputo del plazo de prescripción una vez que transcurra dicho mes de paralización.

¿Qué son las sanciones?

Al igual que sucedía con las infracciones, no se da un concepto legal de sanción en la LRJSP, que tan solo en el artículo 29 LRJSP, con ocasión de la exigencia de proporcionalidad, declara que las mismas no podrán consistir, directa o indirectamente, en privación de libertad, acogiendo el mandato que se impone en el artículo 25 de la Constitución. Así mismo se hace referencia a la posibilidad de que las mismas tengan un contenido pecuniario. También, al igual que sucedía con la búsqueda de un concepto general de sanción que sirva para la multitud de supuestos que la legislación sectorial ofrece, se ha vinculado la sanción a su más esencial contenido, cual es la de la producción de mal para una persona, que se impone como consecuencia de comisión de una infracción administrativa. La imposición de ese mal actuaría, como en el caso de la pena para las infracciones criminales, como elemento disuasorio para la comisión de infracciones administrativas, en su doble vertiente de prevención especial para el propio sancionado, y de prevención general para el resto de los ciudadanos que toman conciencia de que la infracción conlleva el castigo que la sanción comporta.

Pero si no ofrece complejidad la configuración de la infracción como un mal, no deja de ofrecer problemas su distinción con otras medidas que se imponen en vía administrativa, que comportan también, en sentido amplio, la producción de un mal a los ciudadanos. Tal es el caso, dada la primacía que tienen las sanciones de naturaleza pecuniaria, de la imposición de recargos por incumplimientos que no llegan a estar tipificados como infracciones (ámbito tributario). La distinción en tales supuestos viene referida a que la sanción está siempre vinculada a una infracción y sólo cuando se aprecia puede ser impuesta, necesitando la tramitación del correspondiente procedimiento, como impone el artículo 25 de la citada LRJSP.

Por el contrario, esos recargos tienen una finalidad de resarcimiento por la mora en el cumplimiento de las obligaciones de los ciudadanos con la Administración, cuando se trata de obligaciones de contenido patrimonial. Aunque bien es verdad que cuando esos recargos exceden de lo que prudencialmente puede considerarse como resarcimiento, pierden ese carácter y se convierten en sanciones sin infracción ni procedimiento y, por ello, vulnerando los principios esenciales del Derecho Administrativo Sancionador.

Vinculada a la sanción, aunque independiente, y como consecuencia directa de la comisión de la infracción, se contempla responsabilidad por los daños y perjuicios patrimoniales de todo género que el hecho típico haya podido ocasionar. En este sentido se dispone en el artículo 28 de la LRJSP que la sanción es compatible con la exigencia al infractor de la reposición de la situación a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados.

Pese a la procedencia de la consideración de la acción como infracción, no podrá considerarse como tal si esa acción ha sido ya sancionada en vía penal o administrativa, cuando concurra la identidad del sujeto, hecho y fundamento, como se dispone en el artículo 31 de la LRJSP.

¿A qué nos referimos con proporcionalidad de las sanciones?

Entre las escasas exigencias que respecto de las sanciones se recogen en la LRJSP está esta de la proporcionalidad, exigencia con honda implantación en el ámbito criminal de donde ha pasado al Derecho Sancionar Administrativo.

La proporcionalidad se articula de manera concreta en el artículo 29 de la LRJSP con el establecimiento de "criterios de graduación" en un "a modo de circunstancias", al igual que ocurre en el ámbito del Derecho Penal. No determina el legislador si, como sucede en el ámbito criminal, esos concretos criterios han de actuar como atenuantes o agravantes de la infracción, a los efectos de imposición de la pena, así como tampoco se adoptan unos criterios generales para la concreta imposición de la sanción. Ante ese silencio deberá estarse a la propia naturaleza de cada uno de los criterios, para determinar si actúa agravando o atenuando la sanción. Esos criterios son:

• a) La existencia de intencionalidad o reiteración.
• b) La naturaleza de los perjuicios causados.
• c) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme. Sin perjuicio de esos criterios generales, la legislación sectorial suele incorporar otros, aplicables a las sanciones establecidas por dichas normas.

Con ocasión de la proporcionalidad, e indirectamente vinculada con ella, se impone en el ya citado artículo 29 LRJSP una regla lógica y acorde con la misma finalidad de la sanción, como instrumento de prevención de infracciones. Es el caso de que, procediendo la imposición de una sanción pecuniaria, el culpable obtenga un mayor beneficio por el hecho sancionado que por la sanción impuesta. Por ello se impone la obligación de que al establecer las sanciones se prevea que la comisión de la infracción no resulte más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de la norma infringida.

¿Cuándo prescriben las sanciones?

En cuanto a la prescripción de la sanción, se regula conjuntamente con la de las infracciones, produciéndose, salvo que exista norma expresa, por el transcurso de los plazos de tres, dos y un año, según se trate de sanciones impuestas por infracciones muy graves, graves o leves (artículo 30 de la LRJSP), debiendo tenerse en cuenta lo que se dijo en los supuestos en que la legislación específica no establezca plazo de prescripción y acoja entre las clases de infracciones la categoría de menos grave.