Fiscal (proceso civil)

¿En qué consiste la figura del fiscal?

En el Derecho español la palabra Fiscal juega tanto en el terreno del Derecho Financiero como en el del Derecho Procesal y, muy singularmente —si bien no de forma exclusiva—, en el del Derecho Procesal Penal. De las dos vertientes nos interesa aquí la segunda, esto es, la consideración de la voz Fiscal en el campo del proceso.

En este estricto ámbito, se denomina Fiscal a cada una de las personas que se integran dentro del Ministerio Fiscal, y a las que se encomienda el concreto ejercicio de las atribuciones que la Ley otorga a éste. Se trata, en todo caso, de una denominación genérica, al margen de la categoría que, dentro de la Carrera Fiscal, corresponde a cada uno de sus integrantes.

Como miembro del Ministerio Fiscal, cada Fiscal participa de la naturaleza jurídico pública que la ley atribuye a este órgano constitucional, y está sujeto en su actuación a los principios que la Constitución le reconoce (artículo 124 CE), a los que más adelante nos referimos, así como a la normativa orgánica y procesal que le es aplicable, contenida principalmente en la Ley Orgánica del Poder Judicial (artículo 541 LOPJ), en el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal de 1981 y, por supuesto, en cada una de las leyes procesales, cuando su aplicación sea pertinente. A pesar de su cercanía con los Jueces y Magistrados, el Fiscal no forma parte de la Judicatura, lo que contrasta con otros modelos de organización de la justicia en que la diferencia entre el Fiscal y el Juez es tan sólo cuestión de elección de destino, aunque los dos se integren en el mismo Cuerpo (sirva, como ejemplo, el sistema francés); aun así, la Constitución lo regula entre las normas referentes al Poder Judicial (Título VI).

Entre el Fiscal y el Juez existen diferencias sustanciales, tanto en cuanto a sus funciones como en lo que se refiere a su estatuto profesional: el Juez es, por definición, el titular de la función jurisdiccional, quien decide con fuerza de cosa juzgada la cuestión controvertida, mientras que al Fiscal tan sólo le corresponde desde un punto de vista procesal el papel de parte, si bien en ocasiones su función se confunde con la de los titulares de los derechos que se dilucidan en el proceso ocurre así, por ejemplo, en los procesos civiles de estado civil, cuando el menor o persona con discapacidad no disponen de la debida representación legal y hasta tanto esta sea designada, salvo que el promotor del proceso sea el propio Fiscal, en que la tarea de representación corresponderá al defensor judicial (artículo 758 de la Ley de Enjuiciamiento Civil) y aunque normalmente la legitimación que la ley le reconoce no deriva de su implicación directa en los hechos controvertidos, sino de su función constitucional como defensor de la legalidad pública.

Consecuencia del lugar autónomo y diferenciado que le corresponde, el Fiscal no está sometido al estatuto de los Jueces y Magistrados, sino a su propio estatuto profesional: el Fiscal no es inamovible ni independiente, en los términos en que habitualmente se reconoce a los miembros del Poder Judicial; actúa por delegación del Fiscal General del Estado, como representante del órgano único al que pertenece el Ministerio Fiscal, lo que no es conciliable con la estructura de la Judicatura en que la vinculación entre sus integrantes es tan sólo la que se deriva de la existencia de un sistema organizado de resolución de litigios y controversias en diferentes grados o niveles de jurisdicción, pero sin el reconocimiento de vinculación orgánica entre los órganos que se encuentran en los diferentes niveles de la Jurisdicción, los cuales no están subordinados más que a la ley, al ordenamiento jurídico y a la doctrina legal que emana del Tribunal Supremo.

Como consecuencia de esa labor coordinada y colegiada, la identidad del concreto Fiscal que interviene en un proceso queda absorbida por la del órgano en el que se integra, el Ministerio Fiscal, y así suele reflejarse en las actuaciones procesales.

¿Cuáles son sus funciones y competencias?

El ingreso en la Carrera Fiscal se hace por el sistema de oposición libre entre quienes reúnan las condiciones de capacidad exigidas en esta Ley (ser español, mayor de dieciocho años, doctor o licenciado en Derecho y no hallarse comprendido en ninguna de las incapacidades establecidas en la ley), de conformidad con los artículos 42 y 43 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, aprobado por la Ley 50/1981, de 30 de diciembre (en lo sucesivo, EOMF).

El objetivo general de promoción de la defensa de la legalidad se concreta, en el propio Estatuto Orgánico, en actuaciones más concretas. Entre ellas, las siguientes (artículo 3 EOMF, conforme a la modificación operada por Ley 24/2007, de 9 de octubre):

"Para el cumplimiento de las misiones establecidas en el artículo 1, corresponde al Ministerio Fiscal:

• 1. Velar por que la función jurisdiccional se ejerza eficazmente conforme a las leyes y en los plazos y términos en ellas señalados, ejercitando, en su caso, las acciones, recursos y actuaciones pertinentes.
• 2. Ejercer cuantas funciones le atribuya la ley en defensa de la independencia de los jueces y tribunales.
• 3. Velar por el respeto de las instituciones constitucionales y de los derechos fundamentales y libertades públicas con cuantas actuaciones exija su defensa.
• 4. Ejercitar las acciones penales y civiles dimanantes de delitos y faltas u oponerse a las ejercitadas por otros, cuando proceda.
• 5. Intervenir en el proceso penal, instando de la autoridad judicial la adopción de las medidas cautelares que procedan y la práctica de las diligencias encaminadas al esclarecimiento de los hechos o instruyendo directamente el procedimiento en el ámbito de lo dispuesto en la Ley Orgánica reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores, pudiendo ordenar a la Policía Judicial aquellas diligencias que estime oportunas.
• 6. Tomar parte, en defensa de la legalidad y del interés público o social, en los procesos relativos al estado civil y en los demás que establezca la ley.
• 7. Intervenir en los procesos civiles que determine la ley cuando esté comprometido el interés social o cuando puedan afectar a personas menores, incapaces o desvalidas en tanto se provee de los mecanismos ordinarios de representación.
• 8. Mantener la integridad de la jurisdicción y competencia de los jueces y tribunales, promoviendo los conflictos de jurisdicción y, en su caso, las cuestiones de competencia que resulten procedentes, e intervenir en las promovidas por otros.
• 9. Velar por el cumplimiento de las resoluciones judiciales que afecten al interés público y social.
• 10. Velar por la protección procesal de las víctimas y por la protección de testigos y peritos, promoviendo los mecanismos previstos para que reciban la ayuda y asistencia efectivas.
• 11. Intervenir en los procesos judiciales de amparo, así como en las cuestiones de inconstitucionalidad en los casos y forma previstos en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
• 12. Interponer el recurso de amparo constitucional, así como intervenir en los procesos de que conoce el Tribunal Constitucional en defensa de la legalidad, en la forma en que las leyes establezcan.
• 13. Ejercer en materia de responsabilidad penal de menores las funciones que le encomiende la legislación específica, debiendo orientar su actuación a la satisfacción del interés superior del menor.
• 14. Intervenir en los supuestos y en la forma prevista en las leyes en los procedimientos ante el Tribunal de Cuentas. Defender, igualmente, la legalidad en los procesos contencioso-administrativos y laborales que prevén su intervención.
• 15. Promover o, en su caso, prestar el auxilio judicial internacional previsto en las leyes, tratados y convenios internacionales.
• 16. Ejercer las demás funciones que el ordenamiento jurídico estatal le atribuya.

Con carácter general, la intervención del fiscal en los procesos podrá producirse mediante escrito o comparecencia. También podrá producirse a través de medios tecnológicos, siempre que aseguren el adecuado ejercicio de sus funciones y ofrezcan las garantías precisas para la validez del acto de que se trate. La intervención del fiscal en los procesos no penales, salvo que la ley disponga otra cosa o actúe como demandante, se producirá en último lugar."

De la amplia relación anterior (que, como se ve en el número decimoquinto, no es cerrada), pueden extraerse algunas conclusiones interesantes. En primer lugar, que, pese a que la imagen pública suele situar al Fiscal en el terreno del proceso penal, en realidad sus atribuciones no se reducen al ámbito (por otro lado, extenso) del ejercicio del ius puniendi estatal, sino que se proyecta a todos los órdenes jurisdiccionales, dentro de los términos y en los casos legalmente previstos.

Y, en segundo lugar, y en íntima conexión con lo anterior, que el Ministerio Fiscal debe intervenir en todos aquellos supuestos en que está presente un interés jurídico público (es decir, en todos los casos en que la cuestión controvertida trasciende del mero interés de las partes en litigio): eso es lo que justifica que el Ministerio Fiscal actúe en el proceso penal —en donde el interés público es patente, como regla—; pero, también, en los procesos de los que conoce el Tribunal Constitucional, en los procesos civiles relativos al estado civil de las personas o cuando están en juego los intereses de menores, personas con discapacidad o ausentes.

La forma de llevar a cabo sus funciones se regula, de forma específica, en cada una de las leyes procesales.

En lo que hace referencia al proceso civil, la intervención del Ministerio Fiscal no es homogénea en todos los casos en que ésta se da, sino que puede tener diverso carácter según el supuesto de que se trate. Así, la naturaleza de la intervención del Fiscal ante la jurisdicción civil se proyecta esencialmente en una triple actuación:

• a) El Ministerio Fiscal como parte plena

  El art. 6.1.6.º LEC dice que podrá ser parte en los procesos civiles el Ministerio Fiscal "respecto de los procesos en que, conforme a la Ley, haya de intervenir como parte".

  Luego, para actuar como parte el Fiscal necesita de una norma concreta que lo habilite para intervenir como tal.

  En este sentido, las áreas más importantes de intervención del Ministerio Fiscal en los procesos civiles son la protección de los derechos fundamentales y de las libertades públicas (art. 249.1.2.º LEC), y los procesos especiales del Título I del Libro IV LEC sobre adopción de medidas de apoyo a las personas con discapacidad, nulidad matrimonial, sustracción internacional de menores determinación e impugnación de la filiación (art. 749.1 LEC).

  En esta clase de intervención el Fiscal actúa con plenitud de funciones pudiendo realizar todos los actos que son propios de las partes.

  Ahora bien, matizando que su condición de parte ofrece peculiaridades cuando no actúa como demandante, puesto que su intervención se debe ex Constitutione a la defensa de la legalidad y del interés público.

  Por eso, dada su posición de "parte imparcial" reconocida por el propio Tribunal Constitucional (por todos, Auto n.^o 63/1997, de 6 de marzo), pondrá todos los medios oportunos para intentar que su contestación a la demanda se efectúe previo conocimiento de la postura del demandado y, en el caso de que se le haya conferido un traslado de la demanda simultáneo con el demandado, se limitará a abordar las cuestiones procesales, a admitir únicamente los hechos aducidos por el actor que resulten acreditados por la prueba propuesta, solicitando un nuevo traslado para dictaminar conjuntamente sobre la demanda y la contestación y, en el caso de no serle conferido, fijará su posición definitiva en cuanto al fondo en la comparecencia o vista posterior.

• b) El Ministerio Fiscal como representante legal

  Son los casos en que la ley establece que el Fiscal asume la representación legal de las personas con discapacidad, menores o ausentes, como sucede en los demás procesos a que se refiere el Título I del Libro IV LEC -separación, divorcio y modificación de medidas adoptadas en ellos; guarda y custodia de hijos menores, y alimentos reclamados por un progenitor contra el otro en nombre de los hijos menores; reconocimiento de eficacia civil de resoluciones o decisiones eclesiásticas en materia matrimonial; los que tengan por objeto la oposición a las resoluciones administrativas en materia de protección de menores; y los que versen sobre la necesidad de asentimiento en la adopción-. En estos procesos será preceptiva la intervención, siempre que alguno de los interesados en el procedimiento sea menor, persona con discapacidad o esté en situación de ausencia legal (art. 749.2 LEC).

  En el proceso especial divisorio de herencia el Fiscal tiene también una intervención provisional representando a los interesados en la herencia que sean menores y no tengan representación legítima y a los ausentes cuyo paradero se ignore, a cuyo fin deberá ser citado por el Letrado de la Administración de Justicia. En estos casos, la representación del Ministerio Fiscal cesará una vez que los menores estén habilitados de representante legal o defensor judicial y, respecto de los ausentes, cuando se presenten en el juicio o puedan ser citados personalmente, aunque vuelvan a ausentarse (art. 783.4 LEC).

• c) El Ministerio Fiscal como órgano dictaminador

  Como parte informante, conocida también como meramente dictaminante o que simplemente evacua audiencias, deberá ser oído:

  • - Sobre la falta de competencia internacional y de jurisdicción (art. 38 LEC); la falta de competencia objetiva (art. 48.3 LEC); la falta de competencia territorial cuando venga fijada por reglas imperativas (art. 58 LEC), y la falta de competencia objetiva o de jurisdicción cuando se soliciten medidas cautelares con anterioridad a la demanda (art. 725.1 LEC).
  • - Sobre la revisión antes de que se dicte Sentencia acerca de si ha o no lugar a la estimación de la demanda (art. 514.3 LEC).
  • - Antes de decidir sobre la suspensión de ejecución de la Sentencia objeto de revisión (art. 566.1 LEC).
  • - Para la autorización o ratificación del internamiento no voluntario por razón de trastorno psíquico (art. 763.3 LEC).

En los procesos especiales del Título I del Libro IV deberá además prestar su conformidad para el desistimiento, salvo los casos que expresa el art. 751.2 LEC.

Asimismo, deberá emitir informe en el procedimiento de reconstrucción de actuaciones (art. 235.2 LEC).

Por otro lado, en materia de prejudicialidad penal el art. 40.1 LEC dispone que "cuando en un proceso civil se ponga de manifiesto un hecho que ofrezca apariencia de delito o falta perseguible de oficio, el tribunal civil, mediante providencia, lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal, por si hubiere lugar al ejercicio de la acción penal".

Finalmente, el art. 762.1 LEC, establece que cuando el Tribunal competente tenga conocimiento de la existencia de una persona en una situación de discapacidad que requiera medidas de apoyo, adoptará de oficio las que estime necesarias para la adecuada protección de aquella o de su patrimonio y pondrá el hecho en conocimiento del Ministerio Fiscal para que inicie, si lo estima procedente, un expediente de jurisdicción voluntaria.

Todo ello prescindiendo de la función del Fiscal en el área de la Jurisdicción voluntaria y del Derecho concursal.

¿Cuáles son sus principios rectores?

Los principios del Ministerio Fiscal se establecen en el artículo 124 de la Constitución de 1978, norma que, aun referida a él, se contiene dentro del Título VI constitucional, que se refiere, como es sabido, al Poder Judicial. Según la norma, en su párrafo 2º "El Ministerio Fiscal ejerce sus funciones por medio de órganos propios conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad".

Los dos primeros son principios de carácter organizativo, coherentes con la naturaleza administrativa del Ministerio Fiscal como órgano único y jerarquizado, cuya cúspide es ocupada por el Fiscal General del Estado, nombrado por el Rey a propuesta del Gobierno. Por debajo del Fiscal General se sitúan, dentro del cuerpo único de Fiscales, tres categorías: Fiscales del Tribunal Supremo (equiparados a Magistrados del Alto Tribunal; el Teniente Fiscal del Tribunal Supremo tiene la consideración de presidente de Sala de dicho Tribunal), Fiscales y Abogados Fiscales, a su vez estructurados en diferentes categorías.

Así, el artículo 34 del EOMF, modificado por la repetida Ley 24/2007, dispone:

"Las categorías de la carrera fiscal serán las siguientes:

1.ª Fiscales de Sala del Tribunal Supremo, equiparados a Magistrados del Alto Tribunal. El Teniente Fiscal del Tribunal Supremo tendrá la consideración de Presidente de Sala.

2.ª Fiscales, equiparados a Magistrados.

3.ª Abogados-Fiscales, equiparados a Jueces."

Añade el artículo 35 EOMF, modificado por dicha Ley que:

"Uno. Será preciso pertenecer a la categoría primera para servir los siguientes destinos:

• a) Teniente Fiscal del Tribunal Supremo, que además deberá contar con tres años de antigüedad en la dicha categoría.
• b) Fiscal Jefe Inspector.
• c) Fiscal Jefe de la Secretaría Técnica.
• d) Fiscal Jefe de la Unidad de Apoyo.
• e) Fiscal Jefe de la Audiencia Nacional.
• f) Fiscal Jefe de las Fiscalías Especiales.
• g) Fiscal Jefe de la Fiscalía ante el Tribunal Constitucional.
• h) Fiscal Jefe del Tribunal de Cuentas.
• i) Fiscal de Sala del Tribunal Supremo.
• j) Fiscal de Sala de la Fiscalía Togada.
• k) Los demás puestos de Fiscales de Sala que se determinen en plantilla con arreglo a las disposiciones de este Estatuto.

Dos. Los Fiscales Superiores de las Comunidades Autónomas y los Fiscales Jefes de las Fiscalías Provinciales tendrán la categoría equiparada a la de los Presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia y Presidentes de las Audiencias Provinciales, respectivamente.

Tres. Será preciso pertenecer a la categoría segunda para servir los restantes cargos en las Fiscalías del Tribunal Supremo, ante el Tribunal Constitucional, Fiscalía de la Audiencia Nacional, Fiscalías Especiales, Tribunal de Cuentas, Inspección Fiscal, Unidad de Apoyo y Secretaría Técnica. También será preciso pertenecer a la categoría segunda para servir el cargo de Fiscal Jefe y Teniente Fiscal.

Cuatro. La plantilla orgánica fijará la categoría necesaria para servir los restantes destinos fiscales dentro de la segunda y de la tercera categoría".

Los principios de legalidad e imparcialidad son criterios de actuación, que garantizan la sujeción a la Ley del Ministerio Fiscal en el ejercicio de sus funciones, así como su carácter trascendente de las partes en litigio y de sus intereses particulares en juego en el proceso: el Fiscal, de este modo, actuará como parte del proceso, pero, como parte imparcial, velando solamente por la legalidad pública.