Fomento (Derecho Administrativo)

¿En qué consiste?

En ocasiones, la actividad administrativa, destinada a la satisfacción de una necesidad pública y a alcanzar un fin de utilidad general, se realiza sin merma de la libertad de los administrados que, estimulados por la Administración, cooperan voluntariamente en la satisfacción de la necesidad pública (véase "Interés público").

Jordana de Pozas ha definido el fomento administrativo como "la acción de la Administración encaminada a proteger o promover aquellas actividades, establecimientos o riquezas debidas a los particulares y que satisfacen necesidades públicas o se estiman de utilidad general, sin usar de la coacción ni crear servicios públicos".

Por su parte, Garrido Falla, señala que es "aquella actividad administrativa que se dirige a satisfacer indirectamente ciertas necesidades consideradas de carácter público protegiendo o promoviendo, sin emplear coacción, las actividades de los particulares o de otros entes públicos que directamente las satisfacen".

¿Cómo ha sido su evolución histórica?

El empleo de las técnicas de fomento, por lo que se refiere al menos a la construcción de obras públicas, se remonta a la Edad Media, siendo durante la época de los Austrias cuando se generaliza el sistema de subvenciones. El término fomento aparece en la legislación con carácter general hacia comienzos del siglo XVIII. En general toda la ideología política de este siglo es favorable a una intervención de fomento encaminada a combatir las causas de la decadencia económica y comercial de España.

Pero el engarce de las técnicas de fomento con el Estado de Derecho no se produce sino en el siglo XIX con la creación en 1832 del Ministerio de Fomento. El Estado de nuestros días se caracteriza por un incremento en la utilización de las técnicas de fomento. El hecho de que la estatalización de fines y competencias antes abandonadas a la sociedad haya potenciado al máximo el sistema de servicios públicos no ha supuesto un abandono de las técnicas de fomento. Por el contrario, es cabalmente la mayor interconexión entre los fines de interés público y las actividades de ciertas empresas privadas lo que convierte a éstas en objeto obligado de la acción de fomento (construcción de viviendas de renta limitada o establecimiento de centros de enseñanza).

¿Qué fines pueden ser objeto de la actividad de fomento?

Podemos considerar que puede ser objeto de la actividad de fomento cualquier fin de interés general o que redunde en beneficio de la propia comunidad.

Si tenemos en cuenta que la actividad de fomento pretende promover o estimular una determinada actividad particular o pública, ello es porque la Administración Pública, en un momento dado no puede hacerse cargo de forma directa de la ejecución de una determinada actividad o del cumplimiento de un determinado fin y, por eso, se ve obligada, por imperativos del mandato constitucional del artículo 103.1, a obtener la colaboración de los particulares o de otros entes públicos.

Los elementos subjetivos de la acción de fomento son la Administración Pública en sus distintas clases y el particular u otro ente público. Tanto el particular como el ente público que pueden ser sujetos pasivos de la acción de fomento, vendrán determinados por el fin o actividad que realizan y es de interés general.

El elemento causal es la promoción o aumento del bienestar de la comunidad que se beneficia directamente de la actividad objeto de fomento.

¿Cuáles son los principios de la acción de fomento?

El ejercicio de la actividad de fomento debe observar los siguientes principios:

• a) Igualdad: determinado por el artículo 14 Constitución Española y que pretende la igualdad de condiciones y requisitos de tal modo que no existan discriminaciones sobre la aplicación efectiva de la acción de fomento. No obstante, la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de diciembre de 1979 nos dice que "la administración de fomento, la cual, si bien es cierto no es enteramente discrecional, por cuanto esa naturaleza encierra en sí una amplia regulación de aspectos reglados, si lo es dentro de los límites de su concepción, de tal forma que ellos aún dejando aparte el criterio de oportunidad no pueden ser transgredidos sin incurrir en antijuridicidad".
• b) Congruencia: entre los medios empleados y el fin perseguido.
• c) Complementariedad: la actividad que es objeto de fomento no puede ser ejecutada por la propia administración de una forma directa.

¿Cómo se clasifican los medios de fomento?

Jordana de Pozas ofrece un doble criterio para la clasificación de los medios de fomento:

Por la forma de actuación sobre la voluntad de los sujetos fomentados, podrían ser clasificados en:

• - Positivos: otorgan prestaciones, bienes o ventajas a favor del titular de la actividad o empresa que se trata de estimular.
• - Negativos: significan obstáculos o cargas creadas para dificultar por medios indirectos aquellas actividades o establecimientos contrarios a los que la Administración quiere fomentar.

Para Garrido Falla no puede admitirse esta clasificación si se tiene en cuenta que no es tanto la finalidad perseguida cuanto el carácter formal (coactivo o persuasivo) de la medida empleada lo que determina su calificación jurídica, es evidente que los llamados medios negativos no son, en sentido estricto, medidas de fomento. La justificación de la medida no puede confundirse con su naturaleza jurídica.

Por el tipo de ventajas que otorgan, pueden distinguirse en:

• 1. Honoríficos: comprenden las distinciones y recompensas que se otorgan como público reconocimiento a un acto o a una conducta ejemplar. Suelen ser discrecionales, se suelen adquirir por consecuencia de la misma ciertos derechos y, en el caso de los títulos nobiliarios, el acto administrativo de rehabilitación no prejuzga el mejor derecho de tercero:
  • - Títulos nobiliarios, cuya concesión y rehabilitación era posible de acuerdo con la Ley de 4 de mayo de 1948, que restableció, en cuanto no se opongan a ella misma, las disposiciones vigentes hasta abril de 1931. Restablecida la Monarquía se trata de facultad de gracia del Rey [artículo 62.f) de la Constitución] que no puede ser objeto de fiscalización jurisdiccional como ha declarado, en vía de amparo, el Sentencia del Tribunal Constitucional 27 mayo 1985.
  • - Las condecoraciones (ver Voz "Condecoraciones"), y en su caso, la admisión a una Orden colectiva determinada. Estas condecoraciones pueden ser del Estado (civiles o militares), de Corporaciones Locales y de Comunidades Autónomas.
  • - Las menciones especiales, que se conceden no a individuos sino a empresas o centros de trabajo para estimular su actividad (empresa ejemplar).
  • - Las calificaciones de exámenes, en los centros docentes que muchas veces son un modo de estimular o fomentar la aplicación y estudio de los alumnos.
• 2. Económicos: todos aquellos que directa o indirectamente determinan una ventaja pecuniaria para el sujeto fomentado. Las ventajas de carácter económico pueden ser:
  • - De carácter real. Suponen la prestación de cosas por la Administración a los particulares. Esta prestación puede consistir en el uso o aprovechamiento de una cosa de dominio público o de propiedad administrativa o incluso en la utilización gratuita por el particular de servicios técnicos previamente montados por la Administración.
  • - De carácter financiero. Son aquellas ventajas o auxilios que recibe determinado sujeto, bien porque la Administración acuerde un desembolso económico a favor de ellos bien porque les exima de alguna de sus obligaciones de carácter fiscal. De aquí se deriva su clasificación en directos e indirectos:
    • a) Auxilios indirectos:
      • • Exenciones fiscales, mediante las que se exime a una determinada actividad o empresa o sujeto del pago de los impuestos y cargas fiscales a que están sujetas las de la misma especie. Suelen ser de carácter temporal, lo que las diferencia de las antiguas franquicias que se concedían con carácter perpetuo.
      • • Las desgravaciones fiscales, que tienen lugar para salvar una situación de emergencia (mala cosecha).
      • • Las admisiones temporales, que suponen una excepción en la aplicación del régimen fiscal de aduanas respecto de aquellas materias primas que, una vez elaboradas o utilizadas por la industria nacional, vuelven a ser exportadas al extranjero.
    • b) Auxilios directos. Son aquellos que implican un desembolso efectivo de dinero del erario público a favor de particulares u otros entes administrativos. Existe una cierta tendencia a englobar las diversas modalidades de auxilios directos bajo el término genérico de subvenciones. Pero la subvención es también susceptible de un significado estricto, diferenciándose por razón de su régimen jurídico de otras medidas de fomento que son indudablemente auxilios financieros directos.

  Surge así la subvención como cosa distinta, de una parte, de las prestaciones "in natura" que, como medida de fomento, pueda acordar la Administración; de otra, de una serie de auxilios económicos, entre los que se encuentran los anticipos, las primas y premios, los subsidios y el seguro de beneficios industriales (véanse "Ayudas y subvenciones", "Subvenciones Comunitarias a la agricultura" y "Subvenciones Comunitarias a la ganadería").

• 3. Jurídicos: aquellos que se caracterizan por el otorgamiento de una situación de privilegio que determina que el sujeto fomentado se beneficie de la utilización de medios jurídicos excepcionales.