Función consultiva

¿Cuál es el objeto de la función consultiva?

Los órganos de las Administraciones Públicas con competencias decisorias (la llamada "Administración activa") necesitan con suma frecuencia de la intervención de otra serie de personas, entidades u órganos que, con su participación y auxilio, colaboren al acierto o plena legalidad de la final decisión. Semejante participación de terceros, que globalmente podemos reconducir al concepto de la Función Consultiva, reviste sin embargo una ingente pluralidad de manifestaciones.

En el seno de las competencias municipales -por ejemplo, para el otorgamiento de licencias- las distintas normas estatales o autonómicas suelen establecer el deber de recabar, antes de la resolución final de otorgamiento o denegación, de informes técnicos o jurídicos. Unos y otros informes (técnicos y jurídicos) pueden ser elaborados por personas que estén integrados en los propios servicios municipales o por el contrario puede procederse a externalizar su intervención. Estaríamos en este último caso ante la traslación al mundo de "lo público" de la tan conocida técnica del outsourcing.

En otras ocasiones por ejemplo a algunos entes que gozan de una pluralidad de funciones se les asigna, como una más, la tarea de asesorar a la Administración. Es algo que con frecuencia sucede con los llamados organismos reguladores. La Comisión Nacional de la Competencia, por ejemplo, actúa como órgano consultivo de la Administración sobre cuestiones relativas a la defensa de la competencia. En particular, podrá ser consultada en materia de competencia por las Cámaras Legislativas, el Gobierno, los distintos Departamentos ministeriales, las Comunidades Autónomas, las Corporaciones locales, los Colegios profesionales, las Cámaras de Comercio y las organizaciones empresariales o de consumidores y usuarios.

En el caso de los entes de la llamada Administración Corporativa, en especial de las llamadas corporaciones sectoriales de base privada, que son al tiempo agrupaciones de particulares cuyo fin prioritario es la defensa de los intereses comunes y Administraciones Públicas que velan por los intereses generales, sucede que, con frecuencia, esa labor consultiva, de apoyo y asesoramiento, es una parte sustancial de su dimensión pública. La Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación, asigna por ejemplo a éstas la condición de órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones Públicas, sin menoscabo de los intereses privados que persiguen. Esta tarea -insistimos- es precisamente una de las que más contribuyen a la final catalogación de las Cámaras como corporaciones de derecho público..

En ocasiones la función consultiva es el núcleo esencial de la responsabilidad de algunos entes públicos. Y adquiere tal importancia y tal autoridad esa responsabilidad como para haber obtenido un explícito reconocimiento constitucional. Es el caso del Consejo de Estado que es un órgano constitucionalizado y que es precisamente el paradigma de la función consultiva. El artículo 107 de la Constitución dispone así que "el Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno" y que "una Ley Orgánica regulará su composición y competencia".

De lo dicho hasta ahora pueden obtenerse algunas conclusiones. La primera, que es sumamente frecuente la intervención de otras personas, entidades o Administraciones en colaboración al acierto de la decisión final. La segunda, que esa intervención puede responder a opciones organizativas de lo más variado. Y la tercera que, salvo los casos, por supuesto, de que esta tarea sea la única asignada al órgano- que calificar a esos colaboradores de Administración Consultiva o no es cuestión sometida al criterio de cada cual. Por ello estimamos más acertada la descripción de una determinada función, como consultiva, que la calificación de toda una Administración como consultiva.

Un ejemplo claro de potente función consultiva y al tiempo de su resistencia a la calificación de Administración Consultiva es la Abogacía del Estado. Y así la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, entre las funciones que atribuye a la Dirección del Servicio Jurídico del Estado está precisamente esa de naturaleza consultiva. De esa manera se establece que la Dirección del Servicio Jurídico del Estado es el centro superior consultivo de la Administración del Estado, Organismos autónomos y entidades públicas dependientes, conforme a sus disposiciones reguladoras en el caso de estas últimas, y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la legislación a los Subsecretarios y Secretarios generales técnicos, así como de las especiales funciones atribuidas al Consejo de Estado como supremo órgano consultivo del Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107 de la Constitución y en su Ley Orgánica de desarrollo.

El Servicio Jurídico del Estado -los Abogados del Estado- ejercen pues una relevante función consultiva pero también otras funciones distintas y no menos relevantes en el ámbito contencioso. En esa misma Ley se indica que la Dirección del Servicio Jurídico del Estado es igualmente el Centro superior directivo de los asuntos contenciosos en los que sea parte el Estado y sus Organismos autónomos, o las entidades públicas empresariales u Órganos Constitucionales cuando corresponda.

¿Cómo se ejerce la función consultiva en las Comunidades Autónomas?

No existe obstáculo alguno para la existencia de distintos órganos con competencias de naturaleza consultiva y que estén dotados de la más alta representación institucional. Ya hemos hecho referencia, en el ámbito del Estado, al Consejo de Estado y al Servicio Jurídico del Estado, pero algo parecido sucede en algunas Comunidades Autónomas.

En Cataluña por ejemplo existen la Comisión Jurídica Asesora y el Consejo de Garantías Estatutarias, y ambos están dotados de esas responsabilidades de naturaleza consultiva. La Ley 5/2005, de 2 de mayo, de la Comisión Jurídica Asesora, regula la naturaleza y funcionamiento de ésta y la define como "el alto órgano consultivo del Gobierno". La Comisión Jurídica Asesora ejerce sus funciones con autonomía orgánica y funcional, con el fin de garantizar su objetividad e independencia, de acuerdo con el Estatuto de autonomía y la Constitución. Pero luego, junto a esta Comisión Jurídica Asesora y en esta misma Comunidad catalana está el Consejo de Garantías Estatutarias. Este fue creado en los artículos 76 y 77 del Estatuto de Cataluña y ha sido desarrollado por la Ley 2/2009, de 12 de febrero. Este Consejo de Garantías Estatutarias ha sustituido al Consejo Consultivo.

Este nuevo Consejo de Garantías Estatutarias debe emitir informe sobre:

• a) La adecuación a la Constitución de los proyectos y proposiciones de reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña previamente a su aprobación por el Parlamento.
• b) La adecuación al Estatuto y a la Constitución de los proyectos y proposiciones de ley sometidos a la aprobación del Parlamento.
• c) La adecuación al Estatuto y a la Constitución de los decretos ley sometidos a la convalidación del Parlamento.
• d) La adecuación al Estatuto y a la Constitución de los proyectos de decreto legislativo aprobados por el Gobierno en los supuestos en los que la ley de delegación establezca que el Parlamento debe efectuar el control adicional de la legislación delegada y antes de que se publiquen en el Diari Oficial de la Generalitat de Cataluña.
• e) La adecuación a la autonomía local, garantizada por el Estatuto, de los proyectos y proposiciones de ley, así como de los proyectos de decreto legislativo aprobados por el Gobierno.

También el Consejo de Garantías Estatutarias debe dictaminar, previamente a la presentación del procedimiento ante el Tribunal Constitucional, con relación a:

• a) La interposición por el Parlamento o por el Gobierno de un recurso de inconstitucionalidad.
• b) El planteamiento por el Consejo de Gobierno de un conflicto de competencia.
• c) La interposición de un conflicto en defensa de la autonomía local, constitucionalmente garantizada, en los supuestos que indica la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

La función consultiva es pues desarrollada a través de una pluralidad de técnicas, aunque su más patente desarrollo se produce cuando se crean una serie de órganos a los que precisamente se asigna esta responsabilidad. Nos hemos referido al Consejo de Estado a nivel nacional y a la Comisión Jurídica Asesora y el Consejo de Garantías Estatutarias en Cataluña, pero las demás Comunidades Autónomas cuentan también con órganos parecidos como:

• - El Consejo Consultivo de la Comunidad de Aragón, que se regula por la Ley 1/2009, de 30 de marzo.
• - El Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, fue suprimido por la Ley 7/2015, 28 diciembre, de Supresión del Consejo Consultivo.
• - El Consejo Consultivo del Principado de Asturias, que se regula por la Ley 1/2004, de 21 de octubre.
• - El Consejo Consultivo de Andalucía, regulado por la Ley 4/2005, de 8 de abril.
• - El Consejo Consultivo de Castilla- La Mancha, regulado por la Ley 11/2003, de 25 de septiembre.
• - El Consejo Consultivo de Canarias, que se regula por la Ley 5/2002, de 3 de junio.
• - El Consejo Consultivo de Castilla y León, que se regula por la Ley 1/2002, de 9 de abril.
• - El Consejo Consultivo de La Rioja, que se regula por la Ley 3/2001, de 31 de mayo.
• - El Consejo Consultivo de Galicia, que se regula por la Ley 3/2014, de 24 de abril.
• - El Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana, regulado por la Ley 10/1994, de 19 de diciembre.
• - El Consejo Consultivo de las Islas Baleares, que se regula por la Ley 5/2010, de 16 de junio.