Funcionarios públicos

¿Por qué se caracterizan los funcionarios públicos?

La prestación de los servicios por cuenta de la Administración Pública debe llevarse a cabo de forma libre y voluntaria, lo que es imprescindible para considerar la situación jurídica del funcionario. De esta forma, quedan fuera del concepto de funcionario público todas las personas que mantienen relaciones jurídicas, reguladas por el Derecho administrativo, pero que no dependen de la voluntad del interesado.

El nombramiento legal es también necesario para que se produzca la relación jurídica regulada por el Derecho administrativo. Que el nombramiento debe ser legal supone que deberá adecuarse a los requisitos establecidos en la Ley o en el Reglamento correspondiente. Un vicio en el nombramiento de la persona interesada podría producir la anulabilidad del mismo, y en definitiva, la ineficacia de la relación jurídica que deriva del mismo.

En el concepto de funcionario público anteriormente expuesto, no es imprescindible el requisito de la permanencia para configurar la prestación de servicios en beneficio de la Administración Pública. Así, en nuestro Derecho funcionarial, hay funcionarios públicos cuya relación con la Administración no es de carácter permanente, sino temporal, por ejemplo, los funcionarios de empleo. Sin embargo, cuando se trata de funcionarios de carrera, este carácter se convierte en esencial, si bien no exento de matices.

La plantilla administrativa no es más que un concepto que se utiliza para designar la ordenación de un conjunto de puestos de trabajo en los que se integran sus titulares. Es obvio que el funcionario de carrera sí que será titular de la plaza que ocupe, pero no así los funcionarios de empleo, precisamente por la temporalidad de su función. Una vez integrado en la correspondiente plantilla administrativa, el funcionario público perderá su propia identidad para actuar en nombre de la Administración Pública y no en el suyo propio.

La profesionalidad es consustancial al concepto de funcionario público. No es posible concebir una Función Pública que no esté formada por funcionarios públicos profesionales, es decir, por funcionarios que hacen de la prestación de sus servicios su propia forma de vida. La profesionalidad supone una estabilidad en la Función Pública.

Por otra parte, la complejidad y tecnicismo de los objetivos que debe cubrir la Administración Pública exigen la presencia en la misma de los funcionarios públicos profesionales como garantía de estabilidad, eficacia y objetividad, que inspiran el funcionamiento de la Administración y que se encuentran registrados en la Constitución.

La retribución es un elemento que debe considerarse integrado dentro del concepto de profesionalidad; también es un elemento necesario en el concepto de funcionario público, pues no es posible concebir una prestación de servicios profesionales, con el significado actual que tiene el ejercicio de una profesión, sin la correspondiente retribución económica.

Por último, también debe considerarse como típico en el concepto del funcionario público la regulación de la relación jurídico-funcionarial por el Derecho Administrativo. No puede olvidarse, a este respecto, la importancia que tiene la naturaleza del Derecho aplicable para distinguir una determinada relación jurídica.

¿Cuál es la naturaleza de la relación entre el funcionario y la Administración?

Existen dos tesis principales: la tesis contractual y la tesis unilateral.

Tesis contractual

De acuerdo con esta teoría, en la relación de empleo se dan todas las características propias de un contrato. Hay un cambio de consentimiento voluntariamente determinado: solo quien quiere llega a ser funcionario público. Y el consentimiento del funcionario no es una mera condición para la eficacia del acto, sino verdadero requisito esencial del mismo.

Hay objeto y causa: para el Estado, el interés, la prestación que se procura; para el particular, su propio interés y las ventajas "preferiblemente económicas" que obtiene.

Se exige asimismo, para que la relación se produzca, capacidad en ambas partes: las normas que regulan la carrera funcionarial fijan las condiciones de aptitud que deben reunir los funcionarios del ramo y las autoridades y organismos competentes para hacer la designación.

Existen, finalmente, formalidades: se ofrecen los empleos (anunciando las vacantes, invitando a solicitarlas), se solicitan; se efectúan pruebas de aptitud; se hace el nombramiento, se verifica la toma de posesión.

Tesis unilateral

La relación entre el funcionario y el Estado no es contractual, sino que deriva de un acto de autoridad, de un acto de soberanía. El origen de la relación reside en el deber preexistente del individuo de servir al Estado. Es un deber de sumisión impuesto a los miembros de la comunidad política en virtud del carácter ético del Estado, de su condición de persona moral necesaria y de la inexcusabilidad del funcionamiento de los servicios públicos.

Esta teoría se ha desdoblado en las siguientes:

a) Unilateral.

Según esta tesis, el fundamento de la relación se ha de localizar en el Derecho Administrativo (en la teoría unilateral, el fundamento se encontraba en un estado de sumisión del particular, en un estado policía, en lugar de un Estado de Derecho). Pues bien, en virtud de la teoría del acto administrativo unilateral, una vez notificado su contenido (es decir, el nombramiento) a la persona interesada, ésta se ve en la obligación de cumplir el acto administrativo notificado.

b) Bilateral.

En esta teoría, se tiene en cuenta la voluntad de la persona interesada y que es nombrada funcionario público, a través del acto administrativo de nombramiento. Efectivamente, si no se cuenta con la voluntad del interesado, el acto administrativo resultaría válido (siempre que concurran todos los requisitos legales) pero ineficaz.

Por otra parte, es obvio, que dicha colaboración volitiva del destinatario se exterioriza a través de la toma de posesión, que es cuando se inicia la relación orgánica entre el funcionario y la Administración Pública, pues a través del nombramiento sólo se ha iniciado la relación de servicio.

c) Teoría del contrato de Derecho Público.

En esta teoría se reconoce, desde el principio, la importancia que tiene la voluntad de la persona interesada para ingresar en la función Pública. Ello, significa, lógicamente, que se dará relevancia jurídica a dicha voluntad. De este modo, se hacen concurrir las dos voluntades para que surja el contrato, pero un contrato de Derecho público, es decir, regulado por las normas del Derecho Administrativo.

d) Teoría de la situación o estatutaria.

El hecho de que la relación de servicio no pueda considerarse como contractual, no supone, en modo alguno, que se deba prescindir de la relevancia que tienen ambas voluntades; lo que ocurre es que su coincidencia no es de naturaleza contractual, pues tiene efectos diferentes. La voluntad de la Administración Pública, manifestada a través del acto administrativo de nombramiento, tal como se ha dicho anteriormente, inicia la relación de servicio. Pero de nada serviría sin la colaboración del particular interesado, que a través de la toma de posesión se convierte en funcionario público. Pero la concurrencia o convergencia de ambas voluntades no genera una relación contractual, por faltar los requisitos mínimos que configuran el contrato. Se produce una relación estatutaria, es decir, una relación jurídica que tiene su fundamento en la Ley, en el Derecho Administrativo.

En el momento presente, parece predominar en nuestro derecho la tesis unilateral. Y así, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 99/1987, de 11 de junio, establece que el funcionario que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de Ley y de legalidad, sin que consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso, o que se mantenga la situación administrativa que se está disfrutando o bien, en fin, que el derecho a pensión, causado por el funcionario, no pueda ser incompatibilizado por Ley, en orden a su disfrute por sus beneficiarios, en atención a razonables y justificadas circunstancias, porque ello se integra en las determinaciones unilaterales lícitas del legislador, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de la Administración, quien, al hacerlo, acepta al régimen que configura la relación estatutaria funcionarial.

Las consecuencias más importantes de la admisión de esta tesis son:

• 1. El funcionario tendrá respecto de la Administración los derechos y deberes descritos en cada momento en las leyes y reglamentos que regulan su régimen jurídico.
• 2. El régimen establecido con carácter general no puede ser alterado singularmente por la Administración.
• 3. Si la Administración desconoce la situación descrita en el estatuto funcionarial, sus actos podrán ser impugnados ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
• 4. El acto de nombramiento de un funcionario no tiene carácter contractual, sino el de un acto-condición, en virtud del cual se coloca al funcionario en la situación legal y reglamentaria que acabamos de describir, una vez que tenga lugar la aceptación de éste mediante la toma de posesión.

¿Qué figuras afines a los funcionarios públicos se distinguen?

Actualmente, parece preciso distinguir entre personal al servicio de la Administración en general y funcionarios profesionales o de carrera. Dentro de los primeros, se puede incluir al personal de carácter político, a quienes realizan prestaciones laborales obligatorias, a los trabajadores ligados a la Administración por un contrato laboral, a las personas físicas vinculadas a la Administración por medio de un contrato para la realización de trabajos específicos y no habituales, a los contratistas de obras públicas y al personal eventual.

El artículo 9 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (en adelante TREBEP), define a los funcionarios de carrera como aquéllos que, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente, y reserva para ellos el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca.

Por su parte el artículo 10 TREBEP de la norma considera funcionarios interinos a los que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales, con carácter temporal, para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias: a) la existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera, por un máximo de tres años, en los términos previstos en el apartado 4 del artículo 10 TREBEP; b) la sustitución transitoria de los titulares, durante el tiempo estrictamente necesario; c) la ejecución de programas de carácter temporal, o d) el exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de nueve meses, dentro de un periodo de dieciocho meses.

Al margen de ambos grupos, pero dentro de los empleados públicos, el TREBEP incluye también al personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal, y al personal eventual. Además, la norma estatutaria regula en su artículo 13 TREBEP la figura del Personal directivo profesional, cuyo régimen jurídico específico podrán establecer, en desarrollo del Estatuto, el Gobierno y los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas. Se entiende por personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada Administración. Su designación atenderá a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevará a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia. Este personal directivo estará sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados.

Como funcionarios públicos, por tanto, desde un punto de vista restringido, debería considerarse tan solo a los funcionarios de carrera y a los funcionarios interinos. En definitiva, se trata de aquel personal vinculado a la Administración Pública con una relación de especial sujeción, objetiva, susceptible de modificación, de acuerdo con los principios de reserva de Ley y de igualdad y que se caracteriza por la permanencia en el desempeño de las funciones públicas en los términos establecidos por la Ley.