Garantías del procedimiento sancionador

¿A qué nos referimos con garantías del procedimiento sancionador?

A diferencia de la precedente Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, la vigente Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP) no regula un procedimiento sancionador sino que enuncia sus "principios".

Será la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP), la que regule las especialidades del procedimiento sancionador dentro del procedimiento administrativo común, sin perjuicio de que reglamentariamente puedan establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar (art. 1.2 de la LPACAP).

Las reglas de los artículos 25 a31 de la LRJSP responden a la doctrina del Tribunal Constitucional que, desde la Sentencia STC 18/1981, de 8 de junio, ha declarado, no solo la aplicabilidad a las sanciones administrativas de los principios sustantivos derivados del artículo 25.1 de la Constitución, considerando que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos matices al Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, sino que también ha proyectado sobre las actuaciones dirigidas a ejercer las potestades sancionadoras de la Administración las garantías procedimentales ínsitas en el artículo 24.2 de la Constitución, no mediante su aplicación literal, sino en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, lo que constituye una inveterada doctrina jurisprudencial y postulado básico de la actividad sancionadora de la Administración en el Estado social y democrático de Derecho (STC 120/1996, de 8 de julio).

Sin embargo, no todos los derechos proclamados en el artículo 24 de la Constitución son aplicables al procedimiento sancionador; ello sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con la naturaleza de dicho procedimiento, lo que no ocurre con -por ejemplo- el derecho al juez predeterminado por la ley (STC 22/1990, de 15 de febrero).

Acerca de esta traslación existen reiterados pronunciamientos de dicho Tribunal. Así, partiendo del inicial reproche a la imposición de sanciones sin observar procedimiento alguno, se ha ido elaborando progresivamente una doctrina que asume la vigencia en el seno del procedimiento administrativo sancionador de un amplio abanico de garantías del citado artículo 24 CE.

Como expone la STC 145/2004, de 13 de septiembre, se pueden citar sin ánimo de exhaustividad, el derecho a la defensa, que proscribe cualquier indefensión; el derecho a la asistencia letrada, trasladable con ciertas condiciones; el derecho a ser informado de la acusación, con la ineludible consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados; el derecho a la presunción de inocencia, que implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción recaiga sobre la Administración, con la prohibición de la utilización de pruebas obtenidas con vulneración de derechos fundamentales; el derecho a no declarar contra sí mismo; y, en fin, el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa, del que se deriva que vulnera el artículo 24.2 CE la denegación inmotivada de medios de prueba (por todas, SSTC 7/1998, de 13 de enero; 3/1999, de 26 de enero; 14/1999, de 22 de febrero; 276/2000, de 16 de noviembre, y 117/2002, de 20 de mayo).

Pero no todos esos "principios" constituyen "garantías", en un sentido estricto, es decir, como medios de tutela o de protección del sujeto al expediente; sí lo son la "garantía del procedimiento", y, a su lado, la separación de las fases y de las funciones instructora y resolutoria, los "derechos del presunto responsable", la "presunción de inocencia" y las características que ha de reunir la "resolución" que ponga fin a las actuaciones. En menor medida pueden considerarse garantías otros principios, como las condiciones impuestas para la adopción de las medidas cautelares.

Como primera garantía aparece la propia existencia del procedimiento. Se trata de una garantía formal recogida en el primer precepto dedicado por la Ley a la potestad sancionadora: "la potestad sancionadora de la Administración [...] se ejercerá [...] con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio" (artículo 25 LRJSP), lo que se reitera al comenzar la enunciación de los principios del procedimiento sancionador. Pero no basta con el previo procedimiento, sino que éste ha de ser el procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la LPACAP y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

Como especialidades en el inicio de los procedimientos de naturaleza sancionadora, el artículo 63.1 de la LPACAP establece que ha de existir "la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora" que han de encomendarse "a órganos distintos".

Esta diferenciación entre ambas fases pretende hacer efectivo el principio de imparcialidad y propiciar el logro de la máxima objetividad en la actuación represora de la Administración, aunque el Tribunal Constitucional no ha exigido la separación con el mismo grado de intensidad que en el ámbito judicial (SSTC 22/1990, de 15 de febrero y 76/1990, de 26 de abril).

Existen, además, otras que también tutelan los derechos de los ciudadanos ante un procedimiento sancionador. En concreto, la LPACAP al enunciar los principios del procedimiento sancionador alude a las medidas provisionales que puede adoptar la Administración; pues bien, estas medidas han de acordarse "mediante acuerdo motivado" y estar encaminadas a asegurar "la eficacia de la resolución final", de manera que estos dos parámetros se configuran como límites de la actuación administrativa y, al tiempo, como medios de protección del afectado.

¿Cuáles son los derechos procedimentales del presunto responsable?

En el curso de procedimiento sancionador, el presunto responsable tiene garantizados una serie de derechos en los que conviene detenerse, siquiera brevemente.

En primer lugar, la Ley le atribuye expresamente el derecho a ser notificado de los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción (art. 64.2 de la LPACAP). Resulta una consecuencia directa del "derecho a ser informado de la acusación" proclamado en la Constitución y en el Convenio Europeo de Derechos Humanos.

El citado precepto señala el contenido mínimo del acuerdo de inicio, señalando también que ha de indicarse el derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio, así como indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.

En segundo lugar, la norma legal contempla que también ha de indicarse "la identidad del (...), de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia", lo que tiene su importancia para detectar la concurrencia de alguna causa de recusación o de nulidad de pleno derecho.

En tercer lugar, la misma Ley al enumerar los derechos del interesado en el procedimiento administrativo en el art. 53.1.e) de la LPACAP reconoce que puede "formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico que resulten procedentes". Pese a su imprecisión y vaguedad, se está aludiendo al derecho de defensa y a otros derivados del artículo 24 de la Constitución, como los derechos a la asistencia letrada o a un procedimiento sin dilaciones indebidas, entre los que tienen una proyección más significada en el ámbito formal.

Pero, en concreto, de acuerdo con lo establecido en el apartado segundo del citado artículo 53 de la LPACAP, los presuntos responsables tendrá el derecho a ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.

Para el Tribunal Constitucional, el ejercicio de los derechos de defensa y a ser informado de la acusación en el seno de un procedimiento administrativo sancionador presupone, obviamente, que el implicado sea emplazado o le sea notificada debidamente la incoación del procedimiento, pues sólo así podrá disfrutar de una efectiva posibilidad de defensa frente a la infracción que se le imputa, previa a la toma de decisión y, por ende, que la Administración siga un procedimiento en el que el denunciado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y de alegar lo que a su derecho convenga (STC 145/2004, de 13 de septiembre).

En este sentido, el Tribunal ha declarado que los posibles defectos en la notificación o emplazamiento administrativo, cuando se trate de un acto administrativo sancionador, revisten relevancia constitucional desde la perspectiva del artículo 24 de la Constitución, aunque para que revista relevancia constitucional la falta de emplazamiento personal se requiere: en primer lugar, que el no emplazado tenga un derecho subjetivo o interés legítimo que pueda verse afectado por la resolución que se adopte; en segundo lugar, que el no emplazado personalmente haya padecido una situación de indefensión a pesar de haber mantenido una actitud diligente; y, por último, que el interesado pueda ser identificado a partir de los datos que obren en el expediente (STC 291/2000, de 30 de abril).

¿En qué consiste la presunción de inocencia?

Una garantía básica en la imposición de toda sanción la constituye la presunción de inocencia de la "no existencia de responsabilidad", que la Administración ha de respetar "mientras no se demuestre lo contrario". De hecho, el artículo 53.2.b) de la LPACAP reconoce como derecho del presunto responsable en un procedimiento sancionador a la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

A estos últimos efectos, la LPACAP contempla varios aspectos específicos relativos a la prueba encaminada a destruir o a reforzar la presunción de inocencia, debiendo destacarse un principio rector en muchas ocasiones desconocido, ya que han de practicarse de oficio o a instancia del presunto responsable "cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de hechos y posibles responsabilidades", es decir, tanto las de carácter inculpatorio como exculpatorio. En línea con ello, sólo resultan improcedentes las pruebas que, por su relación con los hechos, "no puedan alterar la resolución final a favor del presunto responsable".

Pese a que la dicción de la norma no es muy clara, parece que lo que se pretende decir es que han de admitirse y practicarse aquellas pruebas que, en principio, pueden esclarecer los hechos o su valoración jurídica, repercutiendo sobre el afectado, bien para eximirle de toda responsabilidad, bien para atribuírsela en un grado menor. En todo caso, como ha declarado el Tribunal Constitucional, lo que no existe es un derecho a que se practiquen todas aquellas pruebas que se tengan a bien, "sino tan sólo las que sean pertinentes o necesarias" (STC 192/1987, de 2 de diciembre; y STC 212/1990, de 20 de diciembre, entre muchas).

Además, la Ley contiene un refuerzo del valor probatorio en algunas circunstancias. Se trata de los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, que, si se formalizan en un documento público, observando los requisitos legales pertinentes, tienen "valor probatorio" (art. 77.5 de la LPACAP), sin perjuicio de "las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados".

Por otro lado, como complemento de la presunción de inocencia en la vía administrativa cuando se ha seguido la penal con anterioridad, se impone la subordinación de aquélla a ésta, pues "los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que se substancien" (art. 77.4 de la LPACAP), lo que enlaza con la garantía derivada del principio del non bis in idem, que no es propia del procedimiento, sino de la misma potestad sancionadora.

¿En qué consiste la resolución que pone fin al procedimiento?

Los márgenes en los que ha de desenvolverse y pronunciarse la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador constituyen otra garantía en esta clase de actuaciones.

A este respecto se enuncian tres distintas:

• a) En primer lugar, que la resolución ha de ser motivada y ha de resolver todas las cuestiones planteadas en el expediente. El contenido y el alcance quedan, de esta manera, delimitados por el principio de congruencia, que en este tipo de procedimientos opera de una forma muy intensa, dado que las cuestiones suscitadas en el expediente son las únicas sobre las que ha podido ejercerse el derecho de defensa.
• b) En segundo lugar, que en la resolución no se pueden aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. Se trata de una consecuencia de la bipartición de las fases y de las funciones instructora y resolutoria.
• c) En tercer lugar, que la resolución será ejecutiva al poner fin a la vía administrativa, lo que impide que lo sea mientras no ha transcurrido el plazo para interponer un recurso en dicha vía o cuando, interpuesto, no ha sido resuelto, al margen de que la efectividad pueda suspenderse en la vía contencioso-administrativa, lo que configura una excepción al régimen de inmediata ejecutividad prevista con carácter general para los actos administrativos.