Gestión y ejecución urbanística

¿Qué es la gestión y ejecución urbanística?

Con carácter general los textos legales utilizan las expresiones gestión y ejecución urbanística como términos equivalentes y perfectamente intercambiables. Sin embargo, la doctrina ha puesto de manifiesto las divergencias entre ambos dominios.

En primer lugar, el término gestión urbanística admite dos acepciones, una amplia y otra estricta. En sentido amplio, la gestión urbanística englobaría toda la actividad (esencialmente administrativa, sin perjuicio de la iniciativa y participación privada), tendente a la puesta en práctica de las potestades y actividades urbanísticas que tienen atribuidos los poderes públicos con competencias en la materia (Comunidades Autónomas y Entes locales). Según esto, por gestión podría entenderse la actividad de planeamiento (elaboración y aprobación del planeamiento general y de desarrollo), de ejecución del planeamiento, la disciplina o control urbanístico sobre los procesos urbanísticos y edificatorios y usos del suelo, y la intervención administrativa en el mercado de suelo y vivienda. Ello lleva implícito una idea de gestión pública administrativa, desarrollada en las actividades urbanísticas.

En sentido más estricto, la gestión urbanística es el conjunto de actividades que despliegan los poderes públicos (sin perjuicio de la iniciativa y colaboración del sector privado) para poner en práctica la ejecución del planeamiento, tanto desde un punto de vista jurídico (aprobación de los instrumentos de gestión urbanística, que vienen orientados básicamente a la equidistribución de beneficios y cargas, para poder materializar los usos y aprovechamientos urbanísticos que determinan los planes), como material (realización de las obras de urbanización). Es precisamente en esta acepción donde se produce una fusión de los términos gestión y ejecución urbanística, de ahí que sean introducidos en los textos legales de manera indistinta.

Resulta evidente que la gestión urbanística tiene gran importancia en lo que hoy el Texto Refundido de la Ley estatal de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (sobre la base de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo), denomina actuaciones de transformación urbanística. Esto es, el ámbito más generalizado de actuación de la gestión urbanística, empleando el término en sentido estricto, es el del suelo urbanizable (en expresión autonómica) o suelo en situación rural básica, susceptible de transformación urbanística (con arreglo a la legislación estatal).

En lo que respecta al suelo rural no susceptible de desarrollo urbano o no urbanizable, el ámbito de actuación de la gestión urbanística prácticamente no despliega repercusión, por cuanto son terrenos cuyos usos primarios no se asocian con la realización de obras de urbanización clásicas del medio urbano y la asignación de aprovechamientos urbanísticos.

Una de las pocas legislaciones que se ha ocupado de la gestión urbanística del suelo no urbanizable ha sido la asturiana, a través de los artículos 524 a527 del Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias, que se encargan de la obtención de terrenos para dotaciones en suelo no urbanizable, cesión de terrenos y las conexiones de las construcciones legales que existan en dicho suelo a las redes de servicios.

En lo que respecta al suelo urbanizado, la gestión urbanística únicamente tiene importancia desde el punto de vista de algunas actuaciones de reforma interior, a través de la aprobación de planes especiales, o bien desde el punto de vista de las denominadas actuaciones asistemáticas, en las que no resulta posible la delimitación de una unidad de ejecución. En suelo urbano consolidado, la gestión urbanística tendrá por objeto el desarrollo de los procedimientos y actividades de ejecución de planeamiento tendentes a lograr:

• a) La sufragación del coste y, en su caso, ejecución de la urbanización necesaria para que los terrenos alcancen la condición de solar, incluyendo la cesión de los terrenos exteriores a las alineaciones señaladas por el planeamiento urbanístico.
• b) La edificación de los solares y la rehabilitación de los edificios en los plazos que se establezcan.

Sin embargo, en lo que respecta al terreno o suelo susceptible de transformación urbanística, la actividad de gestión urbanística desplegaría toda su operatividad para transformarlo de suelo en situación rural básica, a suelo urbanizado, efectuando todas las operaciones jurídicas de redistribución de beneficios y cargas, y mediante la aprobación del proyecto de urbanización y consiguiente ejecución de las obras y servicios urbanísticos.

En definitiva, la gestión o ejecución urbanística conlleva la aprobación de los instrumentos y operaciones jurídicas necesarias para hacer realidad las previsiones del planeamiento y, en clave material, la ejecución de las obras de urbanización.

Así, la ejecución urbanística tiene una doble dimensión, en relación con la transformación del suelo: jurídica (aprobación de los instrumentos de gestión urbanística y el reajuste del derecho de propiedad o redistribución dominical) y material (realización de obras de urbanización).

¿Cuál es el régimen jurídico y marco competencial de la gestión y ejecución urbanística?

Las competencias legislativas en materia de gestión y ejecución urbanística se determinan de la siguiente manera:

• 1. Derecho urbanístico autonómico aprobado en ejercicio de la competencia exclusiva en materia urbanística de las Comunidades Autónomas: artículo 148.1.3 de la Constitución Española.
• 2. Derecho urbanístico estatal supletorio, preexistente a la asunción de las competencias urbanísticas por las Comunidades Autónomas, de conformidad con el artículo 149.3 de la Constitución Española, representado por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana y el Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana.

En lo que respecta a las competencias de carácter ejecutivo, el Derecho urbanístico atribuye las mismas a los Municipios, sin perjuicio de las competencias de la Administración autonómica para la gestión territorial y la ejecución de proyectos supramunicipales.

¿En qué consiste la función pública y la participación del sector privado en la ejecución urbanística?

Como punto de partida, conviene precisar los sujetos que intervienen en la gestión urbanística. A tenor del artículo 353 del Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias, son sujetos de la gestión urbanística:

"a) Las Administraciones urbanísticas actuantes y las entidades dependientes de las mismas, así como las gerencias y sociedades urbanísticas que incluyan entre sus fines la gestión urbanística.

b) Los consorcios urbanísticos.

c) Los propietarios de terrenos afectados por actuaciones urbanísticas, sea individualmente o asociados en una entidad urbanística colaboradora.

d) Los urbanizadores, que son las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que, sean o no propietarias de los terrenos afectados por una actuación urbanística, contraen la responsabilidad de su ejecución, asumiendo las obligaciones establecidas en los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística aplicables.

e) Los edificadores o rehabilitadores, que son las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, sean o no propietarias de los inmuebles afectados por una actuación edificatoria o rehabilitadora, que contraen la responsabilidad de su edificación o rehabilitación, asumiendo las obligaciones establecidas en los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística aplicables.

f) Los constructores, que son las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que ejercen la actividad empresarial de la ejecución material de las obras de urbanización, edificación y rehabilitación previstas en los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística".

Una vez precisados los sujetos intervinientes, la totalidad de los textos legales urbanísticos consideran a la gestión urbanística como una función pública, lo que supone que necesariamente, la dirección, inspección y control de toda la actividad de ejecución del planeamiento corresponde a las Administraciones Públicas, sin perjuicio de la iniciativa y participación del sector privado en la misma.

¿Qué es la organización temporal y el orden de prioridades en la ejecución?

En alguna Comunidad Autónoma se ha previsto de manera expresa, en la regulación de la actividad urbanística de gestión o ejecución, la organización temporal y orden de prioridades de la misma (es el caso de Andalucía -artículos 88 y 89 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística-; Extremadura y País Vasco -artículo 133 Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo-).

Con arreglo a dicha normativa, en defecto de la determinación en el instrumento de planeamiento de los plazos de ejecución, éstos se fijarán por el municipio para las correspondientes áreas, sectores y unidades de ejecución, por el procedimiento de delimitación de las unidades de ejecución. En el marco de la organización temporal de la ejecución que esté establecida, los municipios pueden concretar, motivadamente, el orden preferencial para el desarrollo de las diversas actuaciones, por el mismo procedimiento previsto en el apartado anterior, disponiendo reglas específicas para el incumplimiento de los mismos.

¿Cuáles son las formas de gestión pública de las actividades urbanísticas?

Volviendo al concepto amplio de gestión urbanística, atendiendo a las clásicas formas de actividad existentes en el Derecho Administrativo español, las Administraciones Públicas podrán utilizar, para el desarrollo de la actividad de gestión y ejecución, todas las formas o modalidades de gestión directa o indirecta admitidas por la legislación de régimen jurídico y contratación del sector público y de régimen local.

En cualquier caso, se realizarán necesariamente de forma directa, como expresa el artículo 90 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía:

• a) La tramitación y aprobación de los actos de ejecución de los instrumentos de planeamiento.
• b) Las actuaciones que impliquen el ejercicio de potestades de policía, intervención, inspección, sanción y expropiación.

Sin perjuicio de lo anterior, las sociedades mercantiles de capital íntegramente público en ningún caso podrán realizar actividades que impliquen el ejercicio de autoridad.

Igualmente, con arreglo a dicha normativa, las Administraciones Públicas podrán suscribir convenios de colaboración en la materia y hacer uso de la delegación de competencias entre ellas, así como la constitución de Consorcios. Dentro de las modalidades de gestión directa, una de las más destacadas en las normas urbanísticas y en la praxis administrativa son las Gerencias urbanísticas, constituidas por los Ayuntamientos para la realización de las actividades urbanísticas de competencia del Municipio, con las limitaciones que prevén los propios textos legales.

También emplean los autores la expresión formas de gestión urbanística para aludir al grado de intervención que despliega la Administración municipal en la ejecución urbanística. Ello se relaciona con la modalidad de sistema de ejecución urbanística que se haya aprobado. En unos casos, la intervención pública es directa (sistema de expropiación), mientras que en otros, la intervención es meramente de dirección y control, pero no ejecuta materialmente las obras de urbanización (sistema de compensación), sin perjuicio de la existencia de sistemas mixtos (sistema de cooperación).

¿Cuáles son los presupuestos y requisitos de la actividad de ejecución?

Hacemos a continuación referencia a los presupuestos y requisitos que los textos legales y la doctrina científica recogen con carácter general para que pueda efectuarse la ejecución urbanística.

Aprobación del planeamiento de ordenación pormenorizada

La práctica totalidad del Derecho autonómico determina que la ejecución requiere la aprobación del planeamiento pormenorizado que en cada caso sea exigible según las distintas clases de suelo.

En el suelo urbano consolidado serán suficientes las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana, salvo que éste remitiese a un Plan Especial y sin perjuicio de la aprobación de Estudios de Detalle cuando se estimen necesarios.

En el suelo urbano no consolidado y en el urbanizable sectorizado o delimitado se requerirá la previa aprobación del Plan Parcial que desarrolle el Sector correspondiente o, en su caso y para el suelo urbano, un Plan Especial de Reforma Interior. Todo ello, salvo que el Plan General contuviese las determinaciones y contenidos de un Plan Parcial asumiendo los efectos de éste, como permiten algunos textos legales (así, el artículo 120 de Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria).

Delimitación de unidades de ejecución

Dada la dificultad de llevar a cabo la ejecución de un plan en su totalidad y a un mismo tiempo, el Derecho urbanístico precedente estatal determinó que la ejecución debería efectuarse a través de la delimitación de unidades de ejecución o actuación, sin perjuicio de la posibilidad de actuaciones asistemáticas.

Esta previsión legal ha pasado a la totalidad del Derecho autonómico, si bien en algunos casos cambia la terminología. Así, en algunas Comunidades Autónomas (Cantabria, Castilla y León, Cataluña, Murcia...) se emplean expresiones tales como unidades de actuación integradas y actuaciones aisladas, en lugar de unidades de ejecución y actuaciones asistemáticas.

Las Administraciones Públicas podrán llevar a cabo también actuaciones asistemáticas o aisladas en cualquier clase de suelo para la ejecución de los sistemas generales o cualesquiera otras dotaciones urbanísticas.

Aprobación del sistema de ejecución

Más que un presupuesto, la determinación del sistema de ejecución es una fase o requisito propio de la actividad de ejecución.

Aprobación del Proyecto de Urbanización

Según se ha señalado anteriormente, la ejecución supone no sólo una redistribución dominical, a través de la aprobación de un proyecto de compensación o reparcelación (en sus variedades autonómicas), sino que también exige la aprobación de un proyecto de urbanización, donde deberán expresarse las obras y servicios urbanísticos de la unidad de actuación o sector afectado.

¿Cuál debe ser el contenido de los procesos de ejecución urbanística?

Estudiamos a continuación el contenido y las formas de desarrollo de los procesos de ejecución urbanística, y para ello seguimos el contenido del artículo 71 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid:

• a) Distribución equitativa de beneficios y cargas derivados de la ordenación urbanística entre los afectados o equidistribución: ello se consigue a través de la aprobación del proyecto de compensación y la reparcelación (en sus variedades autonómicas).
• b) La obtención de terrenos, o su valor equivalente, a las Administraciones urbanísticas para redes públicas de infraestructuras, equipamientos y servicios, en la forma que corresponda a la modalidad de gestión urbanística.
• c) La cesión en terrenos o equivalente, de la parte del aprovechamiento que corresponda a la participación del Municipio en las plusvalías urbanísticas.
• d) La realización de las obras de urbanización necesarias para que todas las parcelas incluidas en el ámbito de actuación de que se trate alcancen la condición de solar.

Aquí es donde termina el proceso urbanístico y comenzaría el proceso edificatorio, que incluiría las siguientes fases:

• a) La edificación de los solares según las condiciones del planeamiento.
• b) La implantación en cada solar o edificio de los usos permitidos o previstos en el planeamiento urbanístico (licencias de primera ocupación desde un punto de vista de los usos urbanísticos; licencias o, en su caso, comunicaciones previas de actividad o apertura y puesta en funcionamiento de actividades industriales y fabriles; autorizaciones ambientales para actividades clasificadas ambientalmente; autorizaciones de establecimientos destinados a espectáculos públicos y actividades recreativas; autorizaciones sanitarias, etc.).

¿Dónde se regula la gestión territorial?

Pocos textos legales se ocupan de la gestión territorial y aun en los casos en que dicha cuestión se contempla, se ofrece un tratamiento conjunto con la gestión urbanística, sin precisar las peculiaridades propias de la gestión territorial. Entre ellos, puede citarse el Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, que regula la gestión territorial y urbanística en su Título V. Ello se explica por cuanto la gestión y ejecución territorial no se materializa sobre el suelo de manera tan evidente como los procesos urbanísticos y edificatorios.

La regulación más detallada de gestión territorial la encontramos en la legislación valenciana, que determina los objetivos de la Gestión Territorial de dicha Comunidad Autónoma, mediante el establecimiento de umbrales de sostenibilidad ambiental y la fijación de cuotas de sostenibilidad como medidas de incentivación social de políticas públicas y prácticas empresariales sostenibles que reduzcan el consumo de recursos y la emisión de contaminantes (artículo 54 y siguientes del Decreto 67/2006, de 19 de mayo, de dicha Comunidad por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística).