Gobierno en funciones

¿Qué se entiende por gobierno en funciones?

El Gobierno de la Nación es un órgano colegiado, regulado en el Título IV de la Constitución Española, cuyo funcionamiento se rige por los principios de estabilidad, permanencia y responsabilidad. Como consecuencia de estas exigencias el artículo 101.2 de la Constitución Española prevé la existencia de un Gobierno en funciones, una vez que el Gobierno ha cesado, hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.

La problemática existente respecto del Gobierno en funciones, como opina la doctrina mayoritaria, afecta a dos tipos de cuestiones:

• - En primer lugar, su duración, que depende del supuesto de cese del mismo y del proceso de nombramiento del nuevo Gobierno. El Gobierno en funciones se puede prolongar en el tiempo, pues por ejemplo, se puede dar el caso de que el cese del Gobierno haya sido por la celebración de elecciones generales y que el nombramiento del Presidente del Gobierno fracase en el plazo establecido en el artículo 99 CE.
• - En segundo lugar, en cuanto a la posición constitucional del Gobierno en funciones, su función será despachar los asuntos ordinarios y urgentes sin que ello suponga un freno en la actividad de la Administración.

El artículo 101.2 de la Constitución Española establece que el Gobierno cesante continuará en funciones hasta que el nuevo Gobierno tome posesión. El Gobierno en funciones se encuentra regulado en el Título IV de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno. Esta regulación se basa en el principio de lealtad constitucional, delimitando de esta forma su propia posición constitucional, en el sentido de que el objetivo último de toda actuación radica en la consecución de un normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno.

¿Cuáles son sus funciones?

El principio de continuidad del poder es lo que inspira la figura del Gobierno en funciones, pues es inimaginable que el país quedara sin Gobierno o no fuera gestionado una vez se produjera la dimisión del Gobierno. Sin embargo, tampoco sería lógico ni coherente que el Gobierno cesado continuase actuando de modo normal, comprometiendo actuaciones futuras del nuevo Gobierno, con la totalidad de sus funciones intactas.

El Gobierno en funciones podrá adoptar las decisiones, en cuanto órgano administrativo, que sean necesarias para el normal funcionamiento de la Administración pública pero deberá de abstenerse de realizar, salvo por causas justificadas de urgencia, actuaciones que comprometan la actuación política del futuro Gobierno.

El Gobierno en funciones no es competente para desarrollar una política innovadora derivada de su programa político ya que el cese le priva de la confianza parlamentaria, que es requisito para la legitimación de esa política tal y como se desprende del artículo 99 de la Constitución. Por esta razón, se debe de realizar una interpretación restrictiva respecto a las potestades normativas del Gobierno en funciones (iniciativa legislativa y Decretos Legislativos).

¿Cómo se regula el Gobierno en funciones?

El artículo 21 de la Ley 50/1997 del Gobierno, tras establecer que el Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente, reproduce el contenido del artículo 101.2 de la Constitución Española pero añadiendo "con las limitaciones establecidas en esta Ley" lo que la mayoría de la doctrina entiende como un exceso de regulación que es inconstitucional pues se trata de una materia constitucional, ya que trata de un aspecto sustantivo de uno de los poderes del Estado. La propia Constitución Española ya regula el Gobierno y en modo alguno remite a la Ley en estas cuestiones.

El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas (art. 21.3 Ley 50/1997). Con la expresión "despacho ordinario de los asuntos públicos", la Ley delimita un ámbito material de actividad, más que un ámbito formal de competencias, que no permite descartar categorías de actos o normas sino que se deberá de analizar cada caso en concreto para comprobar que se trata de actos ordinarios o urgentes.

El apartado 3 del artículo 21 de la Ley del Gobierno establece una excepción a lo anterior cuando se trata de casos de urgencia o de interés general. En estos casos, se pueden justificar medidas, que por su importancia, no encajaran apriorísticamente en la idea de gestión ordinaria (se podrían dictar Decretos-Leyes o Reglamentos así como nombrar y cesar altos cargos de la Administración) pues podría ser necesario adoptar esas decisiones para evitar la parálisis o el mal funcionamiento de los servicios. La justificación de la urgencia o del interés general deberá ser expresa y podrá, llegado el caso, ser sometida a control jurisdiccional.

En definitiva, el Gobierno en funciones debe limitarse a despachar los asuntos ordinarios y urgentes y en ningún caso debe suponer un freno en el funcionamiento de la Administración. La función del Gobierno en funciones debe ser más de gestionar que de gobernar, es decir, preparar y facilitar la asunción de funciones del nuevo equipo gubernamental.

Por otro lado, la Ley del Gobierno declara que el Presidente del Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:

• a) Proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales.
• b) Plantear la cuestión de confianza. Lo cual es lógico pues la finalidad de la cuestión de confianza es revalidar la confianza del Presidente que está en situación regular no al que está en funciones.
• c) Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo.
• d) Aprobar el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado. Lo que es absolutamente coherente ya que no es adecuado que un Gobierno a término pueda proyectar la actividad económica futura y porque la aprobación de los Presupuestos tiene el significado sustancial de atestiguar la confirmación de confianza al Gobierno para ejecutar una política de ingresos y gastos lo que equivaldría al planteamiento de una cuestión de confianza y excede a la competencia del Gobierno cesante. Si se diera el caso de que se encontrara con la situación prevista en el artículo 134.3 de la Constitución (obligación de presentar los Presupuestos al menos tres meses antes de la expiración del ejercicio), no puede sino anunciar la prórroga de los Presupuestos precedentes.
• e) Presentar proyectos de Ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado. La iniciativa legislativa es un acto innovador y facultativo que no puede subsumirse en la actividad tutelar y conservadora propia del Gobierno en funciones. Si existiera una necesidad urgente, se podría realizar mediante Decreto-Ley.

Por último, durante el tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones, quedan en suspenso las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes (art. 21.6 Ley 50/1997).