Municipios de Gran Población

¿Qué son los Municipios de Gran Población?

Tradicionalmente, el régimen jurídico de las entidades locales se ha caracterizado por su uniformidad. Salvo el denominado régimen de Concejo Abierto (véase "Concejo Abierto") propio de los Municipios de muy escasa población, en nuestro país se ha configurado un modelo orgánico-funcional sustancialmente similar para todos los Municipios, siendo prácticamente igual para los que apenas superan los 5.000 habitantes como para los que tienen varios cientos de miles e incluso millones.

De este modelo uniforme se han resentido singularmente las mayores ciudades españolas, Madrid y Barcelona que han venido reclamando un régimen jurídico que les permitiera hacer frente a su enorme complejidad como estructuras político-administrativas. De hecho, el gobierno urbano no había tenido un tratamiento específico suficiente en nuestro ordenamiento jurídico, como consecuencia de ese tradicional tratamiento unitario que ha caracterizado a nuestro régimen local.

En la legislación de régimen local anterior a la Constitución de 1978 se preveía la posibilidad de un régimen especial de Carta, que quedó prácticamente inédita, habiéndose establecido anteriormente mediante Leyes especiales de 1960 y de 1963 los regímenes especiales de Barcelona y Madrid, respectivamente, que no contenían realmente grandes innovaciones, limitándose, sustancialmente, a reforzar la figura del Alcalde, a crear la figura de los delegados de servicio, a consagrar la división territorial en distritos y a operar ciertos retoques en el régimen hacendístico.

En el año 2003, mediante la promulgación de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, se llevó a cabo una modernización del régimen jurídico aplicable a las entidades locales. Su exposición de motivos señalaba que la normativa no había respondido en un grado suficiente a las necesidades específicas de los Municipios altamente poblados y como consecuencia de ello, introdujo un nuevo título en la Ley de Bases de Régimen Local (el título X) con el fin de regular el régimen de organización de los Municipios de Gran Población.

En el nuevo título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante, LBRL) se establece un régimen orgánico específico para los Municipios con población superior a los 250.000 habitantes, las capitales de Provincia de población superior a 175.000 habitantes, los Municipios capitales de Provincia, capitales autonómicas o sede de instituciones autonómicas y los Municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales, si bien en los dos últimos casos se exige que así lo decidan las Asambleas legislativas correspondientes.

Las normas contenidas en los capítulos II y III del título X, son también de aplicación a los Cabildos Insulares Canarios de Islas cuya población sea superior a 175.000 habitantes, y a los restantes Cabildos Insulares de Islas cuya población sea superior a 75.000 habitantes, siempre que así lo decida mediante Ley el Parlamento Canario a iniciativa de los Plenos de los respectivos Cabildos.

¿Cuál es el régimen jurídico de los principales órganos?

La regulación de los Municipios de Gran Población recoge singularidades en relación con los órganos que son necesarios, tales como el Pleno, las Comisiones del Pleno, el Alcalde, los Tenientes de Alcalde y la Junta de Gobierno Local, así como la división territorial en distritos, los órganos superiores y directivos, la asesoría jurídica, los mecanismos de participación ciudadana, el Consejo Social de la ciudad y la Comisión especial de Sugerencias y Reclamaciones.

El art. 122 de la LBRL señala que el Pleno, formado por el Alcalde y los Concejales, es el órgano de máxima representación política de los ciudadanos en el gobierno municipal. El Pleno será convocado y presidido por el Alcalde que podrá delegar exclusivamente la convocatoria y la presidencia del Pleno, cuando lo estime oportuno, en uno de los Concejales.

El Pleno se dotará de su propio reglamento, que tendrá la naturaleza de orgánico. En todo caso, el Pleno contará con un Secretarios general y dispondrá de Comisiones, que estarán formadas por los miembros que designen los grupos políticos en proporción al número de Concejales que tengan en el Pleno. El art. 123 de la LBRL señala cuáles son las atribuciones del Pleno, entre las que cabe destacar, el control y la fiscalización de los órganos de gobierno. El objetivo de la regulación es configurar al Pleno como un verdadero órgano de debate de las grandes políticas locales que afectan al Municipio y de adopción de las decisiones estratégicas.

El art. 124 de la LBRL regula figura del Alcalde en los Municipios de Gran Población, el cual ostenta menos atribuciones gestoras o ejecutivas, ya que la reforma refuerza el perfil de la Junta de Gobierno Local. El Alcalde ostenta la máxima representación del Municipio y es responsable de su gestión política ante el Pleno. Entre sus funciones, se encuentra la de representar al Ayuntamiento, dirigir la política, el gobierno y la administración municipal, establecer directrices generales de la acción de gobierno municipal y asegurar su continuidad, convocar y presidir las sesiones del Pleno y las de la Junta de Gobierno Local y decidir los empates con voto de calidad o nombrar y cesar a los Tenientes de Alcalde y a los Presidentes de los Distritos, entre otras muchas atribuciones.

Conforme al art. 125 de la LBRL, el Alcalde podrá nombrar entre los Concejales que formen parte de la Junta de Gobierno Local a los Tenientes de Alcalde, que le sustituirán, por el orden de su nombramiento, en los casos de vacante, ausencia o enfermedad.

Como se ha adelantado, la reforma de la Ley de Bases de Régimen Local reforzó el perfil de la Junta de Gobierno Local que sustituyó a la Comisión de Gobierno, dotada de amplias funciones de naturaleza ejecutiva, y que se constituye como un órgano colegiado esencial de colaboración en la dirección política del Ayuntamiento.

La reforma introdujo como novedad que esta Junta de Gobierno Local, cuyos miembros son designados y cesados libremente por el Alcalde, podían ser hasta un tercio, como máximo, de sus miembros, excluido el Alcalde, personas que no ostentaran la condición de Concejales. Sin embargo, este concreto extremo se declaró inconstitucional por la Sentencia del Tribunal Constitucional n^o 103/2013, de 25 de abril.

En cualquier caso, la Junta de Gobierno Local es el órgano que, bajo la presidencia del Alcalde, colabora de forma colegiada en la función de dirección política que a éste corresponde y ejerce las funciones ejecutivas y administrativas que se señalan en el art. 127 de la LBRL.

Los miembros de la Junta de Gobierno Local podrán asistir a las sesiones del Pleno e intervenir en los debates, sin perjuicio de las facultades que corresponden a su Presidente. La Junta de Gobierno Local responde políticamente ante el Pleno de su gestión de forma solidaria, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada uno de sus miembros por su gestión.

Entre las atribuciones de la Junta de Gobierno Local (art. 127 de la LBRL) destacan las relativas a la aprobación de los proyectos de ordenanzas y de los reglamentos, la aprobación del proyecto de presupuesto o la aprobación de los proyectos de instrumentos de ordenación urbanística cuya aprobación definitiva o provisional corresponda al Pleno.

¿Cuál es el régimen económico-financiero?

El capítulo III del título X de la Ley de Bases de Régimen Local recoge una regulación específica relativa a la organización de la gestión económico-financiera.

El art. 133 de la LBRL establece que la gestión económico-financiera se ajustará, entre otros, a los siguientes criterios:

• a) Cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria.
• b) Separación de las funciones de contabilidad y de fiscalización de la gestión económico-financiera.
• c) Introducción de la exigencia del seguimiento de los costes de los servicios.

El art. 134 de la LBRL regula los órganos de gestión económico-financiera y presupuestaria lo cuales serán ejercidos por el órgano u órganos que se determinen en el Reglamento orgánico municipal que deberá ser un funcionario de Administración local con habilitación de carácter nacional, salvo el del órgano que desarrolle las funciones de presupuestación.

Para la gestión tributaria, el art. 135 de la LBRL habilita al Pleno de los Ayuntamientos de los Municipios de gran población para crear un órgano de gestión tributaria, responsable de ejercer como propias las competencias que a la Administración Tributaria local le atribuye la legislación tributaria. Corresponden a este órgano de gestión tributaria, entre otras, las siguientes competencias:

• A) La gestión, liquidación, inspección, recaudación y revisión de los actos tributarios municipales.
• B) La recaudación en período ejecutivo de los demás ingresos de derecho público del Ayuntamiento.
• C) La tramitación y resolución de los expedientes sancionadores tributarios relativos a los tributos cuya competencia gestora tenga atribuida.

La función pública de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, en su triple acepción de función interventora, función de control financiero y función de control de eficacia, corresponderá a un órgano administrativo, con la denominación de Intervención general municipal, tal y como establece el art. 136 de la LBRL,

La Intervención general municipal ejercerá sus funciones con plena autonomía respecto de los órganos y entidades municipales y cargos directivos cuya gestión fiscalice, teniendo completo acceso a la contabilidad y a cuantos documentos sean necesarios para el ejercicio de sus funciones. Su titular será nombrado entre funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional.

Finalmente, el art. 137 de la LBRL regula el Órgano para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas, que tendrá las siguientes funciones:

• a) El conocimiento y resolución de las reclamaciones sobre actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho público, que sean de competencia municipal.
• b) El dictamen sobre los proyectos de ordenanzas fiscales.
• c) En el caso de ser requerido por los órganos municipales competentes en materia tributaria, la elaboración de estudios y propuestas en esta materia.

La resolución que se dicte pone fin a la vía administrativa y contra ella sólo cabrá la interposición del recurso contencioso-administrativo. El órgano está constituido por un número impar de miembros, con un mínimo de tres, designados por el Pleno, con el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros que legalmente lo integren, de entre personas de reconocida competencia técnica.