Hidrocarburos

¿Cuál es la normativa y el ámbito de aplicación?

La regulación de los hidrocarburos se contiene en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, que tiene por objeto renovar, integrar y homogeneizar la distinta normativa vigente sobre la materia existente.

Se pretende regular todo el ciclo, desde la obtención de las materias primas en sus yacimientos hasta su consumo en el mercado, estableciendo un equilibrio entre la libre iniciativa empresarial y la salvaguarda de los intereses generales, sin olvidar la protección medioambiental. Para esos fines se recurre a la técnica de la planificación, vinculando la regulación del sector de los hidrocarburos con la del sector de la energía eléctrica.

El artículo 1 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, enumera las actividades incluidas en el ámbito de aplicación esta Ley:

• a) La exploración, investigación y explotación de yacimientos y de almacenamientos subterráneos de hidrocarburos.
• b) El comercio exterior, refino, transporte, almacenamiento y distribución de crudo de petróleo y productos petrolíferos, incluidos los gases licuados del petróleo.
• c) La adquisición, producción, licuefacción, regasificación, transporte, almacenamiento, distribución y comercialización de combustibles gaseosos por canalización.

Las actividades destinadas al suministro de hidrocarburos líquidos y gaseosos se ejercerán bajo los principios de objetividad, transparencia y libre competencia.

A los efectos del artículo 132.2 de la Constitución tendrán la consideración de bienes de dominio público estatal los yacimientos de hidrocarburos y almacenamientos subterráneos existentes en el territorio del Estado y en el subsuelo del mar territorial y de los fondos marinos que estén bajo la soberanía del Reino de España conforme a la legislación vigente y a los convenios y tratados internacionales de los que sea parte (artículo 2 Ley 34/1998, de 7 de octubre).

Lo anterior no impide el reconocimiento de la libre iniciativa empresarial para el ejercicio de las actividades relacionadas con estas explotaciones.

La inversión de capital por personas jurídicas domiciliadas en el extranjero será libre, debiendo ajustarse a lo dispuesto en la normativa vigente sobre inversiones extranjeras (artículo 10 Ley 34/1998, de 7 de octubre).

En cuanto a los operadores, la Ley distingue entre operadores al por mayor y al por menor.

Son operadores al por mayor aquellos sujetos que comercialicen productos petrolíferos para su posterior distribución al por menor. En todo caso tendrán tal consideración los titulares de refinerías y plantas de producción de biocombustibles (artículo 42 Ley 34/1998, de 7 de octubre).

Podrán actuar como operadores al por mayor exclusivamente aquellas sociedades mercantiles que cumplan las condiciones para la realización de la actividad que se establezcan reglamentariamente, entre las que se incluirá la suficiente capacidad técnica del solicitante y encontrarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

En todo caso, dichas sociedades deberán comunicar al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, que lo comunicará a su vez a la Comisión Nacional de Energía y a la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos, el inicio o cese de la actividad, acompañando la comunicación de una declaración responsable sobre el cumplimiento de las condiciones a que se refiere el párrafo anterior.

Los operadores al por mayor deberán acreditar el cumplimiento de estas condiciones en caso de que les sea requerido por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.

Cualquier hecho que suponga modificación de alguno de los datos incluidos en la declaración originaria deberá ser comunicado por el interesado, en el plazo máximo de un mes a partir del momento en que se produzca.

Por su parte, la actividad de distribución al por menor de productos petrolíferos comprenderá al menos una de las actividades siguientes (artículo 43 Ley 34/1998, de 7 de octubre):

• a) El suministro de combustibles y carburantes a vehículos en instalaciones habilitadas al efecto.
• b) El suministro a instalaciones fijas para consumo en la propia instalación.
• c) El suministro de queroseno con destino a la aviación.
• d) El suministro de combustibles a embarcaciones.
• e) Cualquier otro suministro que tenga por finalidad el consumo de estos productos.

Siempre y cuando realicen alguna de las actividades anteriores los distribuidores podrán suministrar a otros distribuidores al por menor de productos petrolíferos. En este caso deberán inscribirse previamente en el registro de los impuestos especiales, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 7 del artículo 18 de la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales, y a su normativa de desarrollo.

La actividad de distribución al por menor de carburante y combustibles petrolíferos podrá ser ejercida libremente por cualquier persona física o jurídica.

Las instalaciones utilizadas para el ejercicio de esta actividad deberán cumplir con los actos de control preceptivos para cada tipo de instalación, de acuerdo con las instrucciones técnicas complementarias que establezcan las condiciones técnicas y de seguridad de dichas instalaciones, así como cumplir con el resto de la normativa vigente que en cada caso sea de aplicación, en especial la referente a metrología y metrotecnia y a protección de los consumidores y usuarios.

¿Qué elementos incluye la planificación?

Al igual que ocurre en el sector eléctrico, en el de los hidrocarburos se abandona la consideración de servicio público con la exclusión de la intervención directa de los poderes públicos, justificándose la intervención estatal por la indudable relevancia para el interés general, pero partiendo de que la actividad se desarrollará bajo los principios de "objetividad, transparencia y libre competencia" (artículo 1.3 Ley 34/1998, de 7 de octubre), reconociéndose la libre iniciativa empresarial.

En cuanto a la técnica de la gestión del sector, se establece el instrumento de la planificación que, conforme se declara en el artículo 4 de la Ley 34/1998 de 7 de octubre, tiene carácter meramente indicativo, si bien se acentúa esa potestad en determinadas esferas del sector. La inclusión en la planificación es presupuesto para el reconocimiento de las instalaciones de gas natural. Dicha planificación será realizada por el Gobierno, con participación de las comunidades autónomas y presentada en el Congreso de los Diputados.

Dicha planificación deberá referirse, al menos, a los siguientes aspectos:

• a) Previsión de la demanda de productos derivados del petróleo y de gas natural a lo largo del período contemplado.
• b) Estimación de los abastecimientos de productos petrolíferos necesarios para cubrir la demanda prevista bajo criterios de calidad, seguridad del suministro, diversificación energética, mejora de la eficiencia y protección del medio ambiente.
• c) Previsiones relativas a las instalaciones de transporte y almacenamiento de productos petrolíferos de acuerdo con la previsión de su demanda, con especial atención de las instalaciones de almacenamiento de reservas estratégicas.
• d) Previsiones de desarrollo de la red básica de transporte de gas natural y de la capacidad de regasificación total de gas natural licuado necesaria para abastecer el sistema gasista, con el fin de atender la demanda con criterios de optimización de la infraestructura gasista en todo el territorio nacional.
• e) Definición de las zonas de gasificación prioritaria, expansión de las redes y etapas de su ejecución, con el fin de asegurar un desarrollo homogéneo del sistema gasista en todo el territorio nacional.
• f) Previsiones relativas a instalaciones de transporte y almacenamiento de combustibles gaseosos, así como de las plantas de recepción y regasificación de gas natural licuado, con el fin de garantizar la estabilidad del sistema gasista y la regularidad y continuidad de los suministros de gases combustibles.
• g) Establecimiento de criterios generales para determinar un número mínimo de instalaciones de suministro de productos petrolíferos al por menor en función de la densidad, distribución y características de la población y, en su caso, la densidad de circulación de vehículos.
• h) Los criterios de protección medioambiental que deben informar las actividades objeto de la presente Ley.

¿Cuál es el reparto de competencias territorial?

La Ley determina el reparto competencial entre las comunidades autónomas y el Estado, habida cuenta de los títulos competenciales que se ven afectados por el sector de los hidrocarburos. Según el artículo 149.1 de la Constitución, el Estado ostenta la competencia exclusiva sobre la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial (22ª) y las bases de régimen minero y energético (25ª).

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre la consideración del mercado de los hidrocarburos como una unidad, sin perjuicio de la necesidad de dar intervención a las comunidades autónomas en el ámbito de la distribución de los hidrocarburos y de su participación en la gestión estatal sobre la planificación y ordenación del sector (STC 24/1985, de 21 de febrero 1985 y STC 197/1996, de 28 de noviembre 1996).

Es competencia del Gobierno la planificación general y la aprobación de la normativa básica, así como el establecimiento de calidad y seguridad del suministro.

Por lo que se refiere a las comunidades autónomas, su competencia se refiere a las autorizaciones que afecten a un ámbito territorial que no exceda del territorio de la respectiva comunidad, con ejercicio de las potestades de inspección y sanción en esas instalaciones, así como la aprobación de la normativa de desarrollo de la legislación básica.

¿Cuál es el régimen jurídico de las actividades?

La Ley sujeta a la exigencia de autorizaciones, permisos y concesiones las actividades a desarrollar por las empresas -debiendo entenderse incluidas en dichas autorizaciones la de las obras necesarias para la construcción y utilización de las instalaciones necesarias para desarrollar dichas actividades-, pudiendo ser transmitidas si los adquirentes reúnen esas condiciones y se autoriza por la Administración.

Las autorizaciones, permisos y concesiones se otorgarán conforme a la normativa aplicable y estarán viciados de nulidad cuando contravengan esa normativa o se concedan superponiéndose a otras otorgadas con anterioridad (artículo 33 Ley 34/1998, de 7 de octubre).

El procedimiento para el otorgamiento de las autorizaciones permisos y concesiones será el establecido con carácter general en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, si bien el artículo 35 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, establece una norma específica para el supuesto de suspensión del procedimiento, al establecer que si se paraliza por culpa del solicitante se le requerirá para que en el plazo de tres meses inste su continuación o se producirá la caducidad en otro caso, y, que si no se atendiera el requerimiento, caducará el expediente y se perderá, caso de haberse ya constituido o en el caso de prorrogas, la fianza constituida.

Si la suspensión es sin culpa del interesado se procederá a la prórroga de la autorización, licencia o concesión por el tiempo en que dure la suspensión y no será exigible al titular tasa alguna ni mantenimiento de las inversiones previstas.

En cuanto a la extinción, se produce cuando concurra alguno de los siguientes supuestos (artículo 34 Ley 34/1998, de 7 de octubre):

• a) Por incumplimiento de las condiciones de su otorgamiento.
• b) Por caducidad al vencimiento de sus plazos.
• c) Por renuncia total o parcialmente del titular, una vez cumplidas las condiciones en que fueron otorgados.
• d) Por la disolución o la liquidación de la empresa titular.
• e) Por cualesquiera otras causas establecidas por las leyes.

La extinción lleva consigo la devolución de las fianzas constituidas, salvo que proceda la ejecución de las mismas, para atender los incumplimientos que pudieran haberse producido. Cuando se produzca la extinción por transcurso del plazo, el titular tiene derecho preferente para la nueva adquisición, en el caso de existir igualdad de condiciones.

¿En qué consisten las autorizaciones, permisos y concesiones?

Las autorizaciones de exploración son las que facultan a su titular a la realización de trabajos de exploración en áreas libres, entendiendo por tales aquellas zonas geográficas sobre las que no exista permiso de investigación o una concesión de explotación vigente (artículo 9.1 Ley 34/1998, de 7 de octubre).

Estas autorizaciones, a realizar en terrenos superficiales terrestres, se podrán efectuar libremente en todo el territorio nacional, si bien será necesaria la autorización expedida por el Ministerio de Industria y Energía o por el órgano competente de la comunidad autónoma, cuando afecte exclusivamente a su territorio, siempre que se acredite por el solicitante capacidad legal, técnica y financiera y se aporte un programa de exploración, con indicación de las medidas medioambientales e indicación del lugar donde se llevará a cabo. Estas autorizaciones no generan derecho alguno y no se pueden adquirir con carácter de monopolio.

En cuanto a los permisos de investigación, son aquellas autorizaciones que facultan a su titular para "investigar, en exclusiva, en la superficie otorgada la existencia de hidrocarburos y de almacenamientos subterráneos para los mismos, en las condiciones establecidas en la normativa vigente y en el plan de investigación previamente aprobado" (artículo 9 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre).

La titularidad del permiso de investigación genera, a su vez, el derecho de obtener la concesión de explotación en exclusiva. En cuanto a su otorgamiento, es competencia del Gobierno o del órgano competente de las comunidades autónomas, cuando afecte sólo a su territorio.

El titular del permiso de investigación está obligado a desarrollar los programas de trabajo y las inversiones en los plazos establecidos, debiendo presentar anualmente los planes de labores, que se podrán modificar por circunstancias especiales y a petición del titular del permiso.

Mediante la concesión de explotación, según el artículo 9 Ley 34/1998, se "faculta a su titular para realizar el aprovechamiento de los recursos descubiertos, bien por extracción de los hidrocarburos, bien por la utilización de las estructuras como almacenamiento subterráneo de cualquier tipo de aquéllos, así como proseguir los trabajos de investigación en el área otorgada".

Como consecuencia lógica de dicha explotación, se autoriza la venta de los hidrocarburos extraídos y su almacenamiento subterráneo en el subsuelo del área otorgada, sea de propiedad del titular o de tercero, pudiendo otorgase una concesión por periodo de treinta años prorrogables por dos periodos sucesivos de diez años. En cuanto a las áreas del permiso, deberá determinarse expresamente y se adaptará a las dimensiones mínimas que sean necesarias para su protección.