¿Cuál es la estrategia forestal española al respecto?
Durante los últimos años, el número de iniciaciones de fuego muestra una tendencia creciente, mientras que la superficie quemada fluctúa notablemente de unos años a otros, según las condiciones de sequía y viento. Pese al reducido número de fuegos que se convierten en grandes incendios, superiores a 500 ha, son éstos los que producen más graves impactos ambientales y económicos. En la extensión que alcanzan estos incendios influyen las condiciones climáticas, pero también la continuidad de los combustibles e incluso la aplicación de técnicas de lucha no apropiadas al medio forestal.
Teniendo en cuenta que las competencias normativas de reacción se encuentran dispersas entre las potestades de las diversas comunidades autónomas, ofreceremos las referencias básicas que afectan al problema, su diagnosis y tratamiento.
Se identifican seguidamente las causas socioeconómicas que han llevado a la intensificación de los incendios forestales durante las últimas décadas, entre las que destacan:
- • El abandono de tierras agrarias, de forma que las tierras abandonadas se ven invadidas naturalmente por especies colonizadoras como pinos y matorrales que forman masas continuas, coetáneas y densas apenas gestionadas, sin interrupciones que frenen al fuego una vez iniciado.
- • Las políticas económicas que incentivan ese abandono y su ulterior reforestación con el objetivo de reducir los excedentes agrícolas, sin que existan simultáneamente programas de selvicultura preventiva con dotación económica suficiente para actuar sobre las acumulaciones de combustibles que se producen. Estas acumulaciones influyen decisivamente en la extensión que pueden adquirir las superficies quemadas.
- • El mantenimiento de las prácticas tradicionales de quemas agrícolas y de pastos y de basuras, que se identifican como causa en numerosos incendios intencionados, especialmente en las áreas rurales del Noroeste y del Cantábrico.
- • Entre otras motivaciones de incendios intencionados pueden citarse los conflictos derivados de limitaciones de uso (Espacios Naturales Protegidos), los conflictos de caza, el mercado de trabajo en el propio sector forestal, el proceso generalizado de urbanización del territorio, las disputas por lindes, las venganzas, el vandalismo, etc.
- • La mala utilización de las áreas forestales por la población urbana, bien como visitantes con fines recreativos, bien por construir residencias secundarias o permanentes. Es importante destacar que el número de incendios atribuidos a causas desconocidas si bien ha decrecido de forma considerable durante los últimos años debido a la aplicación de técnicas avanzadas de investigación, es todavía muy significativo, en especial en algunas comunidades autónomas.
La tecnificación de los medios de extinción no ha alcanzado el mismo nivel en todas las comunidades autónomas, por lo que los resultados en cuanto a la reducción en el porcentaje de superficie quemada son heterogéneos. Ello ha hecho necesario incrementar el apoyo que presta la Administración General del Estado (Ministerio de Medio Ambiente) en las situaciones más comprometidas, así como promover la aplicación de nuevas tecnologías, la formación de personal y la investigación de nuevos métodos y materiales de extinción.
¿Qué objetivos sigue el plan forestal español?
Los problemas y necesidades, detectados ya en la fase de diagnóstico de la Estrategia Forestal Española, se centran fundamentalmente en la identificación de causas, la necesidad de fomentar las actuaciones preventivas, con un especial énfasis en la selvicultura, y el mantenimiento del potencial de extinción.
En consecuencia, son tres los objetivos planteados:
- - Determinación y actuación sobre las causas, tanto inmediatas como estructurales. Mejora constante de las acciones de prevención con especial énfasis en la selvicultura preventiva y la sensibilización social. Homogeneización al alza del nivel de eficacia de todas las Administraciones competentes en la extinción.
- - Medidas que componen del Plan para desarrollar estos objetivos.
Se proponen las siguientes acciones:
En relación con la planificación y coordinación
- • Coordinación de los planes de las comunidades autónomas y de la Administración General del Estado mediante el Comité de Lucha contra Incendios Forestales, basada en la distribución del riesgo y en criterios de coste-eficacia.
- • Fomento de la comarcalización de la defensa contra incendios forestales mediante redacción y aplicación de planes comarcales de defensa por personal técnico competente con formación específica.
- • Seguimiento del peligro de incendios mediante una estadística detallada (Base de datos), intensificando la aplicación de la teledetección y de las tecnologías para evaluación de daños y determinación de riesgos.
- • Extensión de los sistemas de predicción del peligro y del comportamiento del fuego mediante refuerzo de la red meteorológica forestal en coordinación con el Instituto Nacional de Meteorología.
- • Revisión periódica de los sistemas de índices de peligro, para su constante adaptación a las condiciones reales de cada zona en particular.
- • Fomento de la contratación plurianual por las Administraciones tanto de personal como de empresas para la defensa contra incendios forestales.
- • Coordinación de las contrataciones de servicios y suministros por las Administraciones para conseguir economías de escala.
- • Fomento de la profesionalización del personal que trabaja en la defensa contra incendios forestales mediante un sistema general de homologación de la formación de dicho personal y su certificación, teniendo en cuenta, además, la experiencia práctica en relación con la prevención.
- • Mejora de los sistemas de identificación de las causas para reducir el porcentaje de las clasificadas como desconocidas, mediante fomento de los cursos de formación para agentes forestales y policías y del número de brigadas de investigación que funcionan en las comunidades autónomas.
- • Introducción de normas legales disuasorias del empleo del fuego por intereses económicos y aplicación de las sanciones previstas por la legislación forestal y por el Código Penal.
- • Sensibilización de la población para evitar el empleo del fuego en el monte, mediante campañas permanentes y estacionales.
- • Evaluación de los posibles efectos no deseados de la aplicación de los sistemas comunitarios de subvenciones a la ganadería extensiva.
- • Programa específico de prevención de incendios provocados por las quemas realizadas por agricultores y ganaderos mediante concienciación directa de la población rural sobre los daños que el fuego causa a su propia economía y la organización conjunta de quemas controladas entre la Administración y las asociaciones de agricultores y ganaderos, fomentando el funcionamiento de equipos comarcales de prevención integral.
- • Refuerzo de la vigilancia móvil con fines disuasorios, fomentando el equipamiento de patrullas municipales en las zonas de mayor riesgo.
- • Fomento de las asociaciones de voluntarios para la vigilancia preventiva.
- • Fomento del asociacionismo forestal para la intensificación de la selvicultura preventiva (áreas cortafuegos, diversificación de especies, quemas controladas, etc.) en montes privados y públicos y el fortalecimiento de la infraestructura de protección (puntos de agua, sendas, pequeñas bases aéreas, etc.).
- • Subvención de los trabajos de selvicultura e infraestructuras preventivas que realizan las comunidades autónomas.
- • Desarrollo de normativa de áreas cortafuegos en la interfaz urbana/forestal para la autoprotección de urbanizaciones, incluida en los planes de ordenación urbana.
- • Seguimiento de la aplicación del Programa de Forestación de Tierras Agrícolas, para que se realicen las adecuadas labores de selvicultura preventiva, en relación con el mantenimiento y mejora del nivel de eficacia en la extinción.
- • Mantenimiento de la flota de aviones anfibios y helicópteros para cobertura aérea general con la colaboración del Ejército del Aire y de la Guardia Civil.
- • Mejora de la coordinación para hacer frente a los grandes incendios mediante utilización por todas las Administraciones de Unidades Aéreas de Coordinación, Unidades Móviles de Meteorología y Transmisiones y Brigadas de refuerzo.
- • Extensión de los sistemas de toma de decisiones mediante aplicación a territorios concretos de los métodos informáticos de predicción y simulación del comportamiento del fuego y de gestión de medios.
- • Mantenimiento del sistema de normalización de materiales y equipos a través del Comité de Lucha contra Incendios Forestales, para garantizar la calidad y mejorar las economías de escala de las contrataciones que las distintas Administraciones hacen con sus respectivas dotaciones presupuestarias.
- • Complementariedad de los dos sistemas de extinción actualmente en uso, uno basado en los bomberos urbanos y otro en personal rural debidamente especializado, con el fin de aprovechar las ventajas que uno y otro puedan presentar en cada caso.
¿Cuáles son las competencias administrativas y de colaboración interadministrativa?
Los incendios forestales remiten al artículo 45 de la Constitución:
"1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.
3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado".
La legislación básica compete al Estado (artículo 149.1.22ª Constitución Española), incumbiendo a las comunidades autónomas la aprobación de "normas adicionales de protección".
La gestión corresponde a las comunidades autónomas, como establece el artículo 148.1.9ª Constitución Española de la Constitución.
La norma fundamental del Estado en la materia -con rango de legislación básica- es la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes.
En cuanto a las comunidades autónomas, se pueden citar a modo de ejemplo, entre otras, las siguientes disposiciones:
Pero, por otra parte, con independencia de las competencias estrictamente formales, para las cuales las reglas primarias ya indicadas (legislación básica-normas adicionales de protección-ejecución) pueden servir de guía parcial, lo cierto es que en este contexto que nos ocupa la colaboración es capital; esta colaboración puede darse entre el Estado y las comunidades autónomas o centre las comunidades autónomas (de modo singularmente importante, entre las contiguas).
Desde la perspectiva de la necesaria coordinación, la Ley de Montes indica (artículo 43) que corresponde a las Administraciones públicas competentes la responsabilidad de la organización de la defensa contra los incendios forestales. A tal fin, deberán adoptar, de modo coordinado, medidas conducentes a la prevención, detección y extinción de los incendios forestales, cualquiera que sea la titularidad de los montes.
Según el artículo 44 Ley de Montes, la Administración General del Estado y las comunidades autónomas organizarán coordinadamente programas específicos de prevención de incendios forestales basados en investigaciones sobre su causalidad y, en particular, sobre las motivaciones que puedan ocasionar intencionalidad en su origen. Para esta planificación se tendrá en cuenta la Directriz básica de planificación de protección civil de emergencia por incendios forestales y los planes específicos que de ella se deriven. Asimismo, las Administraciones públicas desarrollarán programas de concienciación y sensibilización para la prevención de incendios forestales, fomentando la participación social y favoreciendo la corresponsabilidad de la población en la protección del monte.
Tenemos un buen ejemplo de este modo de colaboración, entre dos comunidades autónomas que cuentan con importantes patrimonios forestales en la Ley 14/2005, de 23 de diciembre, para la aprobación y autorización del Convenio de Colaboración entre el Gobierno de La Rioja y la Junta de Castilla y León en materia de extinción de incendios forestales.
La coordinación operativa puede incumbir también a la Administración General del Estado. Pensemos, por ejemplo, en la necesidad de intervención de la Unidad Militar de Emergencias o en el empleo –constante en la realidad estival de cada año- de medios aéreos.
Por su parte los medios aéreos de lucha contra incendios están adscritos, orgánicamente, al Ministerio de Defensa y, funcionalmente, al Ministerio de Medio Ambiente, que decide sobre su utilización (disposición adicional segunda del Real Decreto 399/2007, de 23 de marzo, por el que se aprueba el protocolo de intervención de la Unidad Militar de Emergencias (UME).).
Cuando se solicite en estos incendios la intervención de medios de la Administración General del Estado, ésta podrá exigir a las comunidades autónomas afectadas la constitución de una dirección unificada de los trabajos de extinción.
A su vez, la Administración General del Estado podrá, a petición de las comunidades autónomas, destinar personal técnico cualificado para asesorar a dicha dirección unificada.
Esos mandos unificados se regulan en el artículo 46.2 de la Ley de Montes. Conforme al mismo, el órgano competente de la comunidad autónoma establecerá para la extinción de cada incendio, salvo en aquellos que se juzgue innecesario por su pequeña entidad, un mando unificado y estructurado por funciones, basado en los objetivos de eficacia y seguridad. El director técnico de la extinción tiene que ser un profesional que haya recibido formación acreditada específica sobre comportamiento del fuego forestal y técnicas adecuadas para su extinción.
El artículo 45 de la Ley de Montes dispone que toda persona que advierta la existencia o iniciación de un incendio forestal estará obligada a avisar a la autoridad competente o a los servicios de emergencia y, en su caso, a colaborar, dentro de sus posibilidades, en la extinción del incendio.
No sólo se contiene así un deber de aviso sino, más aún, en ocasiones, de colaboración en la extinción del incendio.
Con relación con este nuevo deber, la Ley previene que las Administraciones Públicas podrán regular la constitución de grupos de voluntarios para colaborar en la prevención y extinción y cuidarán de la formación de las personas seleccionadas para desarrollar estas tareas. Igualmente, fomentarán las agrupaciones de propietarios de montes y demás personas o entidades interesadas en la conservación de los montes y su defensa contra los incendios.
Recuerde que...
- • Pese al reducido número de fuegos que se convierten en grandes incendios, son éstos los que producen más graves impactos ambientales y económicos.
- • Los problemas y necesidades, detectados ya en la fase de diagnóstico de la Estrategia Forestal Española, se centran fundamentalmente en la identificación de causas, la necesidad de fomentar las actuaciones preventivas.
- • Corresponde a las Administraciones públicas competentes la responsabilidad de la organización de la defensa contra los incendios forestales