Indefensión administrativa

¿A qué supuestos puede dar lugar la indefensión administrativa?

En el ámbito de los procedimientos administrativos, la infracción de normas procedimentales puede dar lugar:

• - A un motivo de nulidad de pleno derecho por omisión total y absoluta de trámites esenciales [artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP)].
• - Si se trata de un procedimiento sancionador, por participar de la indefensión prevista en el artículo 24.1 de la Constitución en relación con los diferentes contenidos del párrafo 2 [artículo 47.1.a) LPACAP].
• - Fuera de ese supuesto la indefensión puede constituir un simple motivo de mera anulabilidad (artículo 48.2 in fine LPACAP).
• - Por último, puede dar lugar a una mera irregularidad no invalidante ya que por tratarse de una simple infracción de tipo formal y no real o material es susceptible de subsanación bien sea en vía administrativa previa o bien por los propios trámites del proceso judicial; en consecuencia, fuera de los supuestos de nulidad de pleno derecho solo tiene alcance anulatorio aquellas infracciones del procedimiento que hayan dejado al interesado en una situación de indefensión real o material por dictarse una resolución contraria a sus intereses sin haber podido alegar o no haber podido probar.

¿Qué establece el Tribunal Constitucional?

Desde el punto de vista del artículo 24 de la Constitución la indefensión tiene un carácter material más que formal.

Así, la indefensión con trascendencia jurídico-constitucional se produce solo cuando el interesado se ve, de forma injustificada, imposibilitado para impetrar la protección judicial de sus derechos e intereses legítimos o cuando la vulneración de las normas procesales o procedimentales lleva consigo la privación del derecho a la defensa, con el consiguiente perjuicio real y efectivo para los intereses del afectado al quedar privado de su derecho a alegar, probar y, en su caso, para replicar las argumentaciones contrarias (STC 31/1984, de 7 de marzo, STC 48/1984, de 4 de abril, STC 70/1984, de 11 de junio, STC 48/1986, de 23 de abril, STC 155/1988, de 22 de julio, y STC 58/1989, de 16 de marzo, entre otras muchas), indefensión que no se produce si quien la denuncia se ha colocado por sí en tal situación.

Tampoco, en puridad, puede invocarse tal precepto constitucional a propósito de la actuación de los tribunales económico-administrativos pues tal vía constituye un verdadero procedimiento administrativo. Lo mismo cabe decir del procedimiento en materia de defensa de la competencia, salvo para los sancionadores y caso diferente es el Tribunal de Cuentas, que ejerce una verdadera jurisdicción ex Constitutione (artículo 136.2 CE).

¿Cómo influye la indefensión administrativa en el procedimiento administrativo no sancionador?

Se entiende que la indefensión es un concepto relativo, cuya valoración exige colocarse en una perspectiva dinámica o funcional, es decir, en una perspectiva que permita contemplar el procedimiento en su conjunto y el acto final como resultado de la integración de trámites y actuaciones de distinta clase y procedencia, en los que el particular va teniendo oportunidades sucesivas de defenderse y de poner de relieve a la Administración sus puntos de vista.

De esta forma el vicio de indefensión es instrumental y carece de virtualidad en sí mismo y sólo existe si ha supuesto una disminución efectiva, real y trascendente de garantía incidiendo así en la decisión de fondo.

Este criterio concede eficacia subsanadora no solo a las sucesivas oportunidades de intervención que a lo largo de la vía previa administrativa se da al administrado especialmente mediante la posibilidad de recurrir en alzada y, en su caso, reposición, sino también a la propia vía jurisdiccional en sí y sus trámites como, por ejemplo, la puesta de manifiesto del expediente remitido por la Administración para formular su demanda.

A propósito de la indefensión, la falta de motivación de un acto administrativo no tiene que implicar su apreciación pues la motivación cumple un triple fin: es un deber de cortesía y seriedad en la afirmación de voluntad de la Administración, facilita el control jurisdiccional -se sabe por qué actuó la Administración y cómo lo hizo- y, en lo que aquí nos interesa, es una garantía para el administrado que podrá atacar un acto con la posibilidad de criticar las bases en las que se funda.

El acto huérfano de motivación puede incurrir en un vicio de anulabilidad, pero también en una mera irregularidad no invalidante, ahora bien, el deslinde de ambos supuestos se ha de hacer indagando si realmente ha existido una ignorancia de los motivos que fundan la actuación administrativa y si, por tanto, se ha producido o no la indefensión del administrado.

En estos casos su omisión no irroga indefensión, sino la mera omisión de un trámite -esencial o no es ya otro problema- procedimental. La diferencia radicará, por lo tanto, en que omitiendo la posibilidad de alegar y ser oído, alguien puede resultar perjudicado en un procedimiento sin habérsele dado la oportunidad de defenderse, mientras que en el caso de la omisión de la información pública lo que se cuestionará será el ejercicio por parte de los destinatarios de un derecho de participación en determinados asuntos públicos, tal y como ocurre, por ejemplo, en el trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales.

¿Cómo influye la indefensión administrativa en el ejercicio de la potestad sancionadora?

La potestad sancionadora de las Administraciones públicas participa de los principios propios tanto del Derecho Penal como de las garantías del proceso penal, debido a que se trata de manifestaciones del poder punitivo del Estado, si bien tal comunidad de principios admite matices.

Pues bien, en relación a la prohibición de indefensión -que ahora sí tiene trascendencia constitucional- esa comunidad de principios viene matizada no sólo porque en su actuar la Administración sirva con objetividad a los intereses generales (artículo 103.1 de la Constitución) sino también, por ejemplo, porque también son aplicables las reglas antes expuestas sobre los diferentes grados de intensidad de los vicios procedimentales, de forma que también en materia sancionadora habrá irregularidades no invalidantes, a lo que debe añadirse, por ejemplo, el principio de presunción de validez de los actos administrativos o excepcionales puntuales como, y también es otro por ejemplo, las reglas sobre acusación.

Dentro del abanico de actos de gravamen, hay una serie de supuestos en los que su calificación como actos sancionadores puede resultar dudosa a los efectos de la invocación del artículo 24.1 de la Constitución, lo que exige deslindar entre actos claramente sancionadores de aquellos otros que, aun siendo de gravamen, no tienen tal consideración. En concreto no son estrictamente sancionadores:

• - Así, no tienen la consideración de sanciones, por ejemplo, las multas coercitivas ni, en general, medios de ejecución forzosa. No son sanciones, sino medidas de constreñimiento económico, de forma que en su adopción no es invocable el artículo 25.1 de la Constitución española.
• - En cuanto a la expropiación-sanción (por ejemplo declaración de una finca como manifiestamente mejorable ex artículo 5.4 Ley 34/1979, de 16 de noviembre), entiende la sentencia del Tribunal Constitucional 42/1989 que no se trata de una medida de índole punitiva, razón por la cual no sólo excluye la aplicabilidad del artículo 25.1 de la Constitución sino expresamente las garantías del artículo 24 -entre ellas la no indefensión- reconduciéndose su enjuiciamiento a las reglas del artículo 48 de la LPACAP.
• - En el caso de revocación-sanción de licencias, las STC 61/1990, de 29 de marzo y STC 181/1990, de 15 de noviembre, han entendido aplicables, respectivamente, el artículo 25.1 de la Constitución -principio de reserva de ley- y el artículo 24 CE. Y otro tanto cabe sostener en el caso, por ejemplo, de retirada de subvenciones o de rescisión de conciertos educativos (Título VI del Real Decreto 2377/85, de 18 de diciembre). La resolución de contratos públicos por incumplimiento del contratista con la consiguiente pérdida de fianza e imposición de penalidades, se trata de medidas que deben encuadrarse, dentro de la relación contractual, a la efectividad de cláusulas penales derivadas bien de la propia Ley o bien del propio contrato, sin que se trate de sanciones en sentido estricto.
• - Por lo que se refiere a la remoción sobrevenida de funcionarios públicos de puestos ganados por concurso prevista en el derogado apartado e) del artículo 20 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, tampoco tenía el carácter de acto sancionador.
• - En cuanto a las sanciones de policía de estrados (artículos 552 a557 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial) que imponen los tribunales, se trata de sanciones que no tienen el carácter de administrativas (véase la STC 190/1991, de 14 de octubre), lo que plantea otros problemas, si bien dentro del ejercicio tal potestad deberá, obviamente, respetarse el principio de contradicción.

Respecto del procedimiento sancionador en sentido estricto, del análisis de su regulación en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, respecto de la indefensión se deduce lo siguiente:

• a) Que la posibilidad de sanciones de plano fue expresamente vetada por el Tribunal Constitucional (STC 18/1981, de 8 de junio) y por el Tribunal Supremo (véase Sentencia de 21 de junio de 1985), lo que recoge el artículo 63.2 de la LPACAP. Incluso para la imposición de sanciones leves en materia funcionarial, si bien se exime de la instrucción de un expediente, se salva siempre la necesaria audiencia (artículo 18.2 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado).
• b) De acuerdo con lo establecido en el artículo 64 de la LPACAP, el acuerdo de inicio de los procedimientos de naturaleza sancionadora contendrá, entre otros, la identificación de la persona o personas presuntamente responsables, los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción, así como la indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio, así como indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.

El pliego de cargos surte los efectos de lo que en el procedimiento no sancionador son los trámites de audiencia y vista en cuanto que, notificado, posibilita alegar en el pliego de descargos, así como proponer la práctica de pruebas. Aun así, en el procedimiento sancionador común, resulta de aplicación lo establecido en el artículo 82 de la LPACAP, que regula el trámite de audiencia; que viene a ser el trámite de traslado y puesta de manifiesto del expediente, para su contestación.

A su vez, cabe recordar que el artículo 53.1 LPACAP reconoce como derecho de los interesados en el procedimiento administrativo con carácter general el de formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.

En relación con los procedimientos disciplinarios en materia funcionarial, la formulación del pliego de cargos no debe irrogar indefensión por caer en formulaciones de hechos de forma indeterminada, genérica o poco clara, luego el administrado debe saber inequívocamente de qué hecho se le acusa, aparte de no ser vaga, debe ser clara (artículo 35 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero)

Tampoco cabe sancionar por hechos que no obren en el pliego de cargos (véanse Sentencias del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 1979 o STS 20 de diciembre de 1989, , tal y como prevé el artículo 45.2 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero.