Infracciones y sanciones urbanísticas

¿En qué consiste el derecho urbanístico sancionador?

Ilícito es todo acto contrario a derecho. Con carácter general, cada rama del Derecho contiene el estudio de los ilícitos y los medios de reacción que determina el propio Ordenamiento jurídico para sancionar los mismos. De esta manera, la institución jurídica del ilícito la encontramos en el Derecho civil, penal, y en el resto de disciplinas jurídicas, y en lo que ahora interesa, en el Derecho Administrativo, si bien en esta rama jurídica adquiere suma importancia el Derecho sancionador, como instrumento al servicio de la punición del ilícito administrativo.

Corresponde ahora el estudio de las infracciones y sanciones urbanísticas. Dicho instrumento reactivo contra los ilícitos urbanísticos se encuadra dentro de la institución -más genérica- de la disciplina urbanística.

¿Qué normativa se aplica?

Este derecho está constituido por la normativa básica estatal en materia de principios y reglas básicas aplicables a todo procedimiento, en concreto de carácter sancionador, por las previsiones autonómicas en la materia y, con carácter supletorio, por las previsiones de los artículos 225 a231 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, y 51 a 94 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978. Resultan así mismo de aplicación, las ordenanzas municipales sobre el particular.

El sistema jurídico con carácter genérico en materia sancionadora urbanística, viene determinado de la siguiente forma:

• a) Normativa estatal básica: aplicación de los principios reguladores del ejercicio de la potestad sancionadora (artículos 25 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común). Además de lo anterior, el artículo 56 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
• b) Legislación urbanística de las Comunidades Autónomas, en ejercicio de su competencia exclusiva en materia urbanística, sin perjuicio de las disposiciones básicas citadas anteriormente.
• c) Normativa estatal supletoria:
  • - Artículos 225 a231 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
  • - Artículos 51 a94 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978.

Ello sin perjuicio de la potestad de intervención de los Municipios, como principales actores locales a tenor de las competencias que les otorga la legislación urbanística, a través de Ordenanzas, con respeto a la legislación estatal sobre potestad sancionadora y urbanística de las Comunidades Autónomas, para la introducción de especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente.

¿Cuáles son las principales infracciones urbanísticas?

Concepto y clasificación de infracciones

Infracción urbanística es toda acción y omisión que, incumpliendo el Ordenamiento urbanístico, se encuentre tipificada en la Legislación urbanística.

Dicho esto, encontramos una diferencia notable de tratamiento entre la legislación precedente estatal -hoy supletoria- y la legislación urbanística autonómica. La legislación estatal partía de una clasificación bipartita en la ordenación de las infracciones, clasificándolas en graves y leves. Pero como había puesto de manifiesto la doctrina, la distinción era un tanto superficial, por cuanto no tenía repercusión directa en la sanción a imponer. Una sanción leve podía ser castigada más severamente que una grave.

La legislación urbanística autonómica en su totalidad ha optado por efectuar una clasificación tripartita, más acorde con los principios generales del Derecho administrativo sancionador, contenido en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, por lo que clasifica las infracciones en muy graves, graves y leves.

Infracciones muy graves, graves y leves

Infracciones muy graves:

Analizamos a continuación las conductas que vienen tipificadas con carácter generalizado en las Comunidades Autónomas, como infracciones muy graves:

• - En todas las Comunidades Autónomas: Parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable.
• - En la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas: Actos de edificación y uso del suelo o subsuelo que, incumpliendo el Ordenamiento urbanístico, afecten a superficies destinadas a zonas verdes, espacios libres, equipamientos y dotaciones de dominio público, sistemas generales y suelo no urbanizable protegido.
• - Actividades de ejecución sin el instrumento de planeamiento preciso para su legitimación.
• - La demolición de bienes inmuebles con catalogación individualizada de protección.

Infracciones urbanísticas graves

Las infracciones graves se tipifican en algunas Leyes de forma genérica, mientras que otras Leyes optan por definir con distinto grado de precisión cada una de las conductas que la integran.

Frente a la tipificación genérica, la mayor parte de las Leyes autonómicas ha optado por definir con precisión las distintas conductas que se incluyen dentro de la categoría de las infracciones graves. En dicha individualización de conductas, encuentran acogida general los incumplimientos de la normativa urbanística sobre parcelaciones, uso del suelo, altura, volumen y resto de parámetros urbanísticos sobre aprovechamiento e implantación de la edificación sobre parcela o solar, conductas que ya venían siendo tipificadas por la legislación precedente estatal, contenida en el Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978.

Además se han introducido nuevas conductas, de las que son muestra la obstaculización de la actividad inspectora; el incumplimiento de los plazos de ejecución del planeamiento; el incumplimiento de las obligaciones legales y compromisos asumidos frente a la Administración para la ejecución del planeamiento; la no ejecución de las licencias en los plazos establecidos; la publicidad de promoción de viviendas que no mencione la fecha de aprobación del instrumento de ordenación que corresponda o, en su caso, de la pertinente autorización o licencia.

Resulta común en algunas Comunidades Autónomas tipificar como infracción grave el incumplimiento de las órdenes de paralización y de ejecución.

Infracciones leves

Las infracciones leves se suelen configurar, por regla general, como una categoría residual, en la que se incluyen los supuestos de incumplimiento no considerados infracciones graves y muy graves.

En esta categoría se incluyen todas aquellas actuaciones ejecutadas sin las preceptivas autorizaciones cuando fueran legalizables por ajustarse al Ordenamiento urbanístico vigente; infracción ésta que consiste en el mero incumplimiento del deber formal de solicitar las autorizaciones urbanísticas con carácter previo a la realización de las actuaciones pretendidas. Se suelen calificar también de leves aquellas acciones y omisiones que, aun incumpliendo el Ordenamiento urbanístico y estando clasificadas como graves, se demuestre la escasa entidad del daño producido o del riesgo creado.

El artículo 207.2.a) de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, tipifica como leve, la prestación de servicios por parte de las empresas suministradoras sin exigir la acreditación de la correspondiente licencia cuando ésta proceda, o cuando hubiese transcurrido el plazo establecido en la contratación provisional, así como la continuidad en la prestación cuando haya sido adoptada la suspensión cautelar.

¿En qué consisten las sanciones urbanísticas?

La sanción por excelencia en el Derecho sancionador es la multa, que obviamente ha tenido tradicional acogida en la legislación urbanística, si bien en los últimos años dicha sanción ha venido acompañada en los textos legales de otras medidas, directamente calificadas como sanciones urbanísticas o con la denominación de medidas accesorias.

En todo caso, estas medidas son compatibles con las multas y entre ellas cabe destacar las siguientes: inhabilitación para ser beneficiario de subvenciones, incentivos fiscales y cualesquiera otras medidas de fomento; prohibición de ejercicio de derecho de iniciativa para la atribución de la actividad de ejecución en unidades de actuación; prohibición de contratar con las Administraciones Públicas; publicidad de las infracciones, sanciones y medidas de legalización y expropiación de terrenos.

No tienen en ningún caso naturaleza sancionadora las medidas tendentes a restablecer la legalidad urbanística, ni las multas coercitivas que establezcan las leyes como medios de ejecución forzosa de las órdenes de paralización o de ejecución. En consecuencia, estas medidas son compatibles con las sanciones que puedan imponerse a los responsables de las infracciones urbanísticas. Así lo han entendido la práctica totalidad de las Leyes urbanísticas autonómicas.

En lo que respecta a la cuantía de las multas, las distintas leyes urbanísticas han determinado diversos sistemas para la cuantificación de las mismas, lo que dificulta la configuración de un estudio general a todas ellas.

No obstante lo anterior, con carácter general pueden realizarse dos consideraciones:

• a) Se generaliza la incautación del beneficio económico que haya podido obtener el infractor, cuya cuantía opera como límite mínimo de la sanción a imponer.
• b) La cuantía de las multas se fija normalmente, sin perjuicio de lo que se contemple por su consideración como muy grave, grave o leve, en porcentajes sobre el valor de los terrenos afectados, de las obras proyectadas o realizadas, de lo destruido por la actividad que se sanciona o de las obras que sea necesario realizar para subsanar las deficiencias correspondientes, dentro de unos límites mínimo y máximo, cuya concreción dependerá de las diversas circunstancias de agravación o atenuación que determinan de manera generalizada las propias leyes urbanísticas autonómicas.

¿Quiénes son las personas responsables?

Las sanciones se imponen a las personas físicas o jurídicas que resulten responsables de los hechos constitutivos de la infracción (artículo 28 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público).

Ante la comisión de un ilícito urbanístico que consista en la ejecución de obras sin la obtención de la previa y preceptiva licencia, o en contra de sus condicionamientos, son sujetos responsables, con carácter general: el promotor, el empresario de las obras y la dirección técnica o facultativa de las mismas (artículo 228.1 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y artículo 57.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978).

En los casos en que la actuación urbanística esté amparada en licencia cuyo contenido sea manifiestamente constitutivo de una infracción urbanística grave, serán responsables, además de los anteriores, y con carácter general, según se desprende de la legislación estatal precedente (artículo 228.2 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y artículo 57.2 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 1978) y ahora supletoria y la urbanística autonómica, el facultativo que haya informado favorablemente el proyecto y los miembros de la Corporación local que hayan votado a favor del otorgamiento de la licencia sin el informe técnico previo, o cuando éste sea desfavorable en razón de aquella infracción.

Algunas Comunidades Autónomas presentan particularidades, en el sentido de ampliar el campo de los posibles sujetos responsables.

¿Cómo se lleva a cabo el procedimiento sancionador y cuál es el órgano competente?

Administración competente

La atribución de la competencia para sancionar varía en cada una de las Leyes autonómicas. De un análisis general se desprende que el mayor peso en el ejercicio de la potestad sancionadora corre a cargo de la Administración Municipal, interviniendo la Administración autonómica en casos singulares, ya sea por vía directa (actos que revistan especial gravedad, o por razón de la cuantía de la multa a imponer), o por vía indirecta derivado de la inactividad de la Administración municipal.

En Castilla y León la legislación urbanística autonómica da intervención a las Diputaciones Provinciales: artículo 111.2 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo, artículo 357 del Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, donde se contempla que pueden actuar, por subrogación, ante la inactividad de los Ayuntamientos.

Órganos competentes

Para los casos que la competencia sancionadora corresponda al Municipio, el órgano competente con carácter general es el Alcalde, sin perjuicio de que alguna ley autonómica le atribuya la sanción de determinadas faltas a otros órganos municipales. Es el caso de Aragón y Cantabria, donde las leyes 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria (art. 228) y el Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón (art. 285), atribuyen al Alcalde únicamente la sanción de las faltas leves, dejando para el pleno la sanción de las graves y muy graves. Un caso particular lo encontramos en La Rioja, donde el art. 222 de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja, determina que:

«1. Corresponde al Alcalde sancionar por las infracciones leves y al Ayuntamiento Pleno por las graves y muy graves, salvo en el caso de Logroño, en que corresponderá a la Junta de Gobierno Local de acuerdo con lo previsto en la legislación básica de régimen local.

2. El Director General competente en materia de urbanismo, previo informe de la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo, podrá subrogarse, para las infracciones graves y muy graves, en las competencias municipales, cuando tras requerir al órgano competente del Ayuntamiento para que incoe el expediente sancionador, éste no lo tramitara o lo mantuviera paralizado por más de seis meses.

3. En todo caso, cuando la Comunidad Autónoma ejerza por subrogación o directamente competencias relativas a la protección de la legalidad urbanística, corresponderá al Director General con competencias en materia de urbanismo ejercer la potestad sancionadora.

4. El importe de las multas corresponderá a los Ayuntamientos, salvo en los casos en que el órgano autonómico hubiera iniciado y tramitado el expediente sancionador ante la inactividad municipal, siempre que hubiera precedido requerimiento al respecto».

Procedimiento sancionador

En lo que respecta a las distintas actuaciones y trámites que debe contener el procedimiento sancionador, no viene siendo pormenorizado en la legislación urbanística autonómica, por lo que resultará de aplicación la legislación de la propia Comunidad Autónoma sobre procedimientos sancionadores o subsidiariamente la normativa estatal contenidas en las Leyes 39 y 40/2015, de 1 de octubre.

Con carácter general, siguiendo las directrices de la legislación estatal, la tramitación del procedimiento sancionador deberá efectuarse de manera separada al procedimiento de legalidad urbanística y resto de actuaciones de reposición o reparación, sin perjuicio de la interconexión entre las distintas técnicas de disciplina urbanística citadas.

¿Cuándo se extingue de la responsabilidad urbanística?

La legislación urbanística autonómica en su mayoría hace referencia únicamente a la prescripción como única forma de terminación o extinción de la responsabilidad urbanística. Pero ello no impide la aplicación de la teoría general de la potestad sancionadora para integrar los distintos supuestos de extinción de dicha responsabilidad. Analizamos los siguientes:

Muerte de las personas físicas y extinción de la persona jurídica

Así lo expresa el artículo 194.1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía: la extinción de la responsabilidad sancionadora lo es sin perjuicio de que la Administración adopte las medidas no sancionadoras que procedan y de que, en su caso, exija a los herederos o de quien se haya beneficiado o lucrado con la infracción el beneficio ilícito obtenido de su comisión. Dichas medidas deberán consistir en las de protección de la legalidad urbanística (paralizaciones de obras en curso de ejecución, legalización, reposición de la realidad física alterada, incautación del beneficio económico...).

La extinción de las personas jurídicas responsables no puede tener el mismo efecto que la muerte de las personas físicas porque, de lo contrario, sería un medio fácil de conseguir la impunidad, según ha precisado la doctrina.

En este sentido, los apartados segundo y tercero del mismo art. 194 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, determinan que si la persona jurídica autora de una infracción prevista en esta Ley se extinguiera antes de ser sancionada, se considerarán autores a las personas físicas que, desde sus órganos de dirección o actuando a su servicio o por ellas mismas, determinaron con su conducta la comisión de la infracción.

En caso de extinción de la persona jurídica responsable, los socios o partícipes en el capital responderán solidariamente, y hasta el límite del valor de la cuota de liquidación que se les hubiera adjudicado, del pago de la sanción o en su caso del coste de la reposición de la realidad física alterada.

Prescripción de infracciones

Los plazos de prescripción de las infracciones han sido regulados por la totalidad de las distintas leyes urbanísticas autonómicas, los cuales varían dependiendo de la clasificación en muy graves, graves y leves.

Del estudio de las diversas leyes autonómicas, podemos generalizar los siguientes plazos:

• - Para las infracciones leves: 1 año (el plazo más corto lo encontramos en la legislación de Navarra, que contempla 6 meses: artículo 225 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra.
• - Para las infracciones graves: los plazos de infracción en las distintas leyes autonómicas rondan, por lo general, entre los 4 y 2 años, si bien Galicia impone los seis años con carácter general para este tipo de infracciones en la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia.
• - Para las infracciones muy graves: 4 años es el plazo empleado con carácter general, si bien el mismo resulta ampliado en alguna norma autonómica como, de nuevo, la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia, lo amplía de nuevo a los seis años con carácter general, llegando a los 15 en el caso concreto de determinadas infracciones.

En otras Comunidades, como las Islas Baleares, la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balears, determina que las infracciones urbanísticas graves y muy graves prescribirán a los ocho años y las leves al año.

Prescripción de la sanción

También las sanciones están sujetas a prescripción, de tal manera que si una vez finalizado el procedimiento sancionador y haya ganado firmeza la resolución del mismo, no son ejecutadas o exigidas por la Administración competente, se extinguen por prescripción.

Los plazos de prescripción de las sanciones han sido regulados por las leyes urbanísticas autonómicas, a excepción de y La Rioja, para las que rigen los plazos generales de prescripción contenidos en el artículo 29.3.c) de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (tres años para las muy graves, dos años para las graves y un año para las leves).

De modo similar a lo ya dicho respecto a la prescripción de las infracciones, del estudio de las diversas leyes autonómicas, se pueden generalizar los siguientes plazos:

• a) Sanciones por infracciones leves: 1 año (el plazo más corto lo encontramos en la legislación de Navarra, que contempla 6 meses: artículo 225 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra.
• b) Sanciones por infracciones graves: entre los dos y los cuatro años.
• c) Sanciones por infracciones muy graves: entre los tres y los cinco años dependiendo de la Comunidad Autónoma.

¿Cuándo se produce la caducidad y perención del procedimiento?

En los procedimientos iniciados de oficio, como es el procedimiento sancionador urbanístico, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, pero produce la caducidad y archivo de las actuaciones.

Los plazos de caducidad del procedimiento que determinan las leyes urbanísticas autonómicas van desde los seis meses hasta el año.

Los efectos de la caducidad del procedimiento sancionador son los siguientes, según se derivan de la normativa general (artículo 95 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre) y Procedimiento Administrativo Común) y la legislación urbanística:

• a) La terminación anormal del procedimiento mediante el archivo de las actuaciones practicadas.
• b) Los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción, por lo que si la Administración competente no acuerda la incoación de nuevo expediente, sigue corriendo el plazo de prescripción de la infracción cometida.
• c) La declaración de caducidad no impide el inicio de otro nuevo procedimiento, siempre que no haya prescrito la infracción.