Inspección urbanística

¿Qué es la inspección urbanística?

Se puede definir la inspección urbanística como la actividad que los órganos administrativos competentes, locales y autonómicos, ejercen en materia de edificación y uso del suelo, con la finalidad de comprobar si los actos en que se materializan se ajustan a la legalidad urbanística y a las especificaciones del planeamiento urbanístico.

Esta definición ofrece una perspectiva dinámica de la inspección urbanística entendida como actividad. Otro análisis del término se deriva de su consideración como función instrumental de las políticas sustantivas de la ordenación territorial, del urbanismo y de las políticas de vivienda. Así, la inspección puede ser concebida como los medios personales, estructurados orgánicamente, sobre los que recae la responsabilidad de poner en práctica la disciplina urbanística. Ello deriva en la realización de funciones cualificadas de denuncia de actuaciones públicas de disciplina urbanística e instrucción de los expedientes (entendemos que no incoación y resolución, por lo menos en el ámbito local, por cuanto supone de desestructuración del sistema básico de reparto de atribuciones entre los órganos primarios previstos en el artículo 20 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, afirmación que se confirma en el artículo 52 de dicho texto legal).

Las funciones inspectoras pueden generalizarse como las siguientes: velar por el cumplimiento de la ordenación territorial y urbanística, vigilar, investigar y controlar la actuación de todos los implicados en la actividad de ejecución urbanística, denunciar cuantas anomalías observe en la ejecución o aplicación de los instrumentos para la ordenación urbanística, informar a las Administraciones y autoridades competentes sobre la adopción de las medidas cautelares y definitivas que juzgue convenientes para el cumplimiento de la ordenación urbanística y, en general, de las normas de protección ambiental, colaborar con las Administraciones competentes en hacer cumplir efectivamente las medidas cautelares y definitivas que, para el cumplimiento de la ordenación urbanística, aquéllas hayan acordado, y auxiliar al Ministerio Fiscal y los Tribunales de Justicia en materia de ordenación urbanística y de protección ambiental.

¿Cuál es el régimen jurídico de la inspección urbanística?

El régimen jurídico de la inspección territorial y urbanística, como no podía ser de otro modo, a la vista del artículo 148.1.3 de la Constitución Española, corresponde al marco competencial legislativo de cada Comunidad Autónoma.

Así, la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas, ya sea en sus leyes reguladoras de la actividad urbanística, ya en las más específicas de la disciplina urbanística, articulan la regulación jurídica de la inspección urbanística, sin perjuicio de su desarrollo reglamentario, que en esta materia comienza a ser prolijo.

Sin perjuicio de ello, también comienzan a emitirse por parte de las Comunidades Autónomas los reglamentos propios de la organización y funcionamiento de la inspección territorial y urbanística, sin perjuicio de la aprobación de planes de inspección, y normas complementarias tales como la acreditación de la identidad del personal inspector.

Ello debía ir flanqueado por una prosecución por parte de los Ayuntamientos y resto de entes locales a los que la legislación urbanística atribuye competencias de inspección, en el dictado de sus propios reglamentos de organización y funcionamiento, así como los planes de inspección y normas complementarias de esta institución.

¿Cuáles son las competencias de las administraciones en materia de inspección y colaboración interadministrativa?

Con carácter general, la legislación urbanística atribuye las competencias administrativas de intervención en materia de inspección, a Municipios y a los órganos correspondientes de la Administración autonómica (que las ejerce, como suele decirse, a través de la Consejería competente en materia urbanística). Por lo que puede hablarse de que la inspección es una función compartida, municipal y autonómica, sin perjuicio de la participación que se dispensa a otros Entes supramunicipales por la propia legislación autonómica. Corresponde a cada instancia las competencias resultantes de la legislación urbanística.

Alguna Comunidad Autónoma amplía el grupo de Administraciones con responsabilidades y competencias en la materia, como es el caso del Principado de Asturias, que hace entrar también en escena a las Mancomunidades de municipios y demás entidades con competencias urbanísticas en el ámbito comarcal o supramunicipal (artículos 256 a258 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo del Principado de Asturias). En la Comunidad Autónoma de Aragón, las competencias en materia de inspección urbanística se atribuyen a los Municipios, la Administración autonómica, las Mancomunidades y, en su caso, las Comarcas (arts. 264 y siguientes del Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón).

Por lo que respecta a Illes Balears, la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balears, articula como Administraciones competentes a los Ayuntamientos y los Consells Insulares, señalando –en su art. 116- que los ayuntamientos ejercerán las competencias propias en materia de disciplina urbanística en los términos que determinan la legislación de régimen local y la citada ley. Las competencias comprenderán todas las facultades de naturaleza local que dicha ley no atribuya expresamente a otros organismos.

Los consejos insulares y las entidades previstas en el artículo 15.5 de la norma citada no ostentarán ninguna competencia en materia de disciplina urbanística en suelo urbano y urbanizable. Todas las competencias que se mencionan en los siguientes apartados del artículo de referencia se considerarán aplicables únicamente en suelo rústico y podrán ser ejercidas tanto por los consejos insulares de forma directa como por las entidades previstas en el artículo 15.5.

Los consejos insulares ostentarán todas las competencias en materia de disciplina urbanística en el suelo rústico protegido de los apartados a) (AANP), b) (ANEI), c) (ARIP) y e).1 (APT costera) del artículo 19.1 de la Ley 6/1999, de 3 de abril, de las directrices de ordenación territorial de las Illes Balears y de medidas tributarias. En concreto, ostentarán las siguientes competencias sobre los mencionados terrenos:

• a) La inspección urbanística.
• b) Las necesarias para restablecer la legalidad urbanística o la realidad física. Sin embargo, los municipios también podrán ejecutar la medida cautelar de suspensión.
• c) Las que procedan para exigir la responsabilidad sancionadora y disciplinaria administrativas o para instar a la responsabilidad penal.
• d) Las pertinentes para resarcir de los daños y para indemnizar los perjuicios a cargo de las personas responsables.
• e) Requerir a los ayuntamientos la revisión de oficio de las licencias urbanísticas y las órdenes de ejecución, como también cualquier otro acto administrativo cuyo contenido constituya o habilite de manera manifiesta alguna infracción urbanística grave o muy grave.
• f) Impugnar ante la jurisdicción contenciosa administrativa las licencias urbanísticas y las órdenes de ejecución, como también cualquier otro acto administrativo cuyo contenido constituya o habilite de manera manifiesta alguna infracción urbanística grave o muy grave.
• g) Cuando las licencias urbanísticas constituyan o legitimen de manera manifiesta alguna infracción urbanística grave o muy grave, el consejo insular requerirá la revisión de oficio al ayuntamiento o interpondrá un recurso contencioso administrativo.
• h) El resto de facultades necesarias para ejercer la disciplina urbanística en esta clase de suelo.

En las categorías de suelo rústico no mencionadas, los consejos insulares se subrogarán en las competencias municipales de acuerdo con las siguientes reglas:

• a) En las actuaciones llevadas a cabo sin el título legitimador legalmente exigible de las cuales ha tenido conocimiento mediante inspección hecha de oficio o en virtud de denuncia, el consejo insular correspondiendo tiene que adoptar las medidas cautelares de suspensión que se prevén en el artículo 187, y lo tiene que poner inmediatamente en conocimiento del ayuntamiento, que se tiene que abstener de ejercer esta competencia, y lo tiene que requerir asimismo porque inicie el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística y de la realidad física alterada.
• b) El consejo insular, transcurrido sin efecto el plazo de un mes desde la formulación del requerimiento al ayuntamiento para que inicie el procedimiento de restablecimiento, o constatado el transcurso del plazo máximo para notificar la resolución del procedimiento de restablecimiento ya incoado, iniciará este procedimiento. Todo ello sin perjuicio de la competencia municipal para legalizar los actos y los usos, en su caso.
• c) Una vez que el consejo insular haya iniciado el procedimiento de restablecimiento, se producirá la pérdida de competencia por parte del ayuntamiento, el cual, cuando reciba la notificación del acto correspondiente, archivará las actuaciones que haya podido iniciar. Esta circunstancia afectará tanto a la competencia para iniciar y resolver el procedimiento de restablecimiento como a la competencia para iniciar y resolver el procedimiento sancionador.
• d) El transcurso del plazo de un mes mencionado sin que se atienda el requerimiento correspondiente dará lugar, además, a todas las responsabilidades civiles, administrativas y penales que se deriven legalmente.

En cualquier categoría de suelo rústico, los consejos insulares, podrán, previo requerimiento al ayuntamiento para que ejerza su competencia en el plazo de un mes, subrogarse en las siguientes competencias municipales:

• a) Una vez que sean firmes las órdenes de restablecimiento de la realidad física alterada dictadas por los ayuntamientos, imponer las multas correspondientes y ejecutar subsidiariamente las órdenes.
• b) En la situación de fuera de ordenación, cuando se trate de edificaciones o construcciones que se hayan ejecutado con posterioridad al 1 de marzo de 1987: requerir a las empresas prestadoras, distribuidoras, comercializadoras o suministradoras el cese en la prestación, distribución, comercialización o suministro de los servicios de energía eléctrica, gas, agua, saneamiento, teléfono, telecomunicaciones o de naturaleza similar, previa constatación de que la mencionada edificación no dispone de la preceptiva cédula de habitabilidad en vigor.
• c) En los supuestos de los apartados a) y b) anteriores, una vez que el consejo insular se haya subrogado en la competencia municipal y haya iniciado las correspondientes actuaciones, se producirá la pérdida de competencia por parte del ayuntamiento, el cual, cuando reciba la notificación del correspondiente acto, archivará las actuaciones que haya podido iniciar. El transcurso del plazo de un mes sin que se atienda el requerimiento correspondiente dará lugar, además, a todas las responsabilidades civiles, administrativas y penales que se deriven legalmente.

La Rioja atribuye lo que denomina como alta inspección en la materia a la Comunidad Autónoma, imponiendo a las Entidades locales respecto de ésta, el deber de colaboración (art. 224 de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja).

En la Comunidad Valenciana, por su parte, pese a que la normativa anterior atribuía este tipo de competencias –en régimen de colaboración-, a las Diputaciones Provinciales, señala ahora, en su actual art. 270 del Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, que la función inspectora será desarrollada, en el ámbito de sus respectivas competencias, por los municipios y por la Generalitat. A tales efectos, la inspección autonómica podrá solicitar de las administraciones municipales cuantos datos y antecedentes fueran necesarios para el ejercicio de sus competencias.

En la Comunidad Autónoma del País Vasco, la inspección urbanística será ejercida por la Administración autónoma, la Administración de los territorios históricos y los Ayuntamientos, de acuerdo con sus competencias, prestando las dos primeras ayuda a los últimos. Los territorios históricos deberán contar con el correspondiente servicio de inspección en sus departamentos del ramo de urbanismo (artículo 218 Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo).

A tenor de este panorama normativo y competencial, la colaboración entre las Administraciones intervinientes resulta imprescindible.

¿Cuáles son las funciones de inspección?

Las funciones u objetivos prioritarios que tienen atribuidas las unidades de inspección administrativa, son prácticamente similares en las Comunidades Autónomas, de modo que pueden generalizarse las siguientes:

• a) Velar por el cumplimiento de la ordenación territorial y urbanística (en alguna Comunidad Autónoma, a la inspección territorial y urbanística se añade de la inspección ambiental y de la vivienda).
• b) Vigilar, investigar y controlar la actuación de todos los implicados en la actividad de ejecución urbanística, tanto en la realización material de las obras, como en el desarrollo de actividades o usos.
• c) Denunciar cuantas anomalías observe en la ejecución o aplicación de los instrumentos para la ordenación urbanística.
• d) Informar a las Administraciones y autoridades competentes sobre la adopción de las medidas cautelares y definitivas que juzgue convenientes para el cumplimiento de la ordenación urbanística y, en general, de las normas de protección ambiental.
• e) Colaborar con las Administraciones competentes en hacer cumplir efectivamente las medidas cautelares y definitivas que, para el cumplimiento de la ordenación urbanística, aquéllas hayan acordado; y auxiliar al Ministerio Fiscal y los Tribunales de Justicia en materia de ordenación urbanística y de protección ambiental.
• f) Desarrollar actuaciones diversas en materia de potestad sancionadora, ya de mero informe, de propuesta de incoación o de instrucción de expedientes.
• g) Desempeñar cuantas otras funciones asesoras, inspectoras y de control le sean encomendadas o se determinen por vía reglamentaria.

¿Qué facultades tienen los encargados de la inspección?

Con carácter general, para el cumplimiento de sus funciones, se atribuyen a los inspectores las siguientes facultades:

• a) La potestad para entrar y permanecer en las fincas, construcciones y demás lugares que estén sujetos a la actuación inspectora; si fuera necesaria la entrada en domicilio se recabará autorización judicial;
• b) La potestad para recabar la exhibición de la documentación urbanística en poder del interesado o que conste en cualquier organismo público o privado.

En la legislación urbanística andaluza, se les dota a los inspectores de autonomía (artículo 179 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre de Ordenación Urbanística de Andalucía, en los términos de la redacción dada por el artículo 28 de la Ley 13/2005).

Es común la consideración de agentes de autoridad (por ejemplo, Andalucía, Cataluña).

En la Comunidad de Extremadura se faculta a los inspectores al requerimiento y obtención del auxilio de la fuerza pública cuando fuere necesario (artículo 189 de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura). Algo similar se estipula en la normativa navarra, donde el art. 201 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo, impone a los cuerpos de policía el deber de prestar su auxilio y colaboración al personal con funciones de inspección urbanística, colaboración que ha de ajustarse a establecido en la legislación específica de aquellos y que podrá ser reclamadas por la inspección urbanística municipal en aquellos supuestos en los que se prevea la obstrucción a la tarea inspectora.

En términos similares, el art. 373 del Decreto 143/2016, de 22 de septiembre, que aprueba el Reglamento de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia.

En la legislación urbanística de la Comunidad riojana, el artículo 225 de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, añade la facultad de adopción de medidas cautelares y de incoación de expedientes sancionadores, en su caso.

Esta atribución de facultades jurídicas directas, en tanto que suponen no sólo el ejercicio de labores de inspección, sino también de decisión jurídica, a través de la incoación de expedientes sancionadores, puede entrañar conflictividad cuando menos en lo que respecta a su aplicación al ámbito local, como se ha manifestado anteriormente.

Los órganos locales municipales que dictan actos jurídicos con efectos a la ciudadanía son los contemplados con carácter primario y necesario en el artículo 20 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, criterio que se refuerza en el artículo 52 de dicho texto legal. No obstante, existen antecedentes en la normativa de tráfico, con las denuncias de tráfico notificadas al presunto infractor por el agente de la autoridad denunciante, que equivalen a incoación.

Para el ejercicio de las facultades y labores de inspección, y para garantizar la seguridad jurídica correspondiente a esta materia, algunas Comunidades Autónomas han aprobado el modelo de acreditación del personal inspector (a tal efecto, Orden de 5 de noviembre, de 2007, por la que se aprueba el formato de la acreditación del personal inspector de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda de la Junta de Andalucía).

¿Qué son los planes de inspección?

Algunas Comunidades Autónomas han procedido a la aprobación de planes de inspección, en orden a establecer las líneas genéricas de la actividad inspectora y objetivar su ejercicio. En este sentido, entre otros, el Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra, señala, en su artículo 201, que corresponde a las administraciones competentes para ejercer la potestad de protección de la legalidad urbanística inspeccionar los actos y las omisiones que puedan vulnerar la legalidad urbanística. Para el desarrollo de dichas funciones inspectoras las Administraciones Públicas podrán elaborar planes de inspección urbanística en el ámbito de sus respectivas competencias que fijen las prioridades de actuación.

Por su parte, el art. 372 del Decreto 143/2016, de 22 de septiembre, que aprueba el Reglamento de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia, define el plan de inspección como el documento que establece las líneas genéricas de la actividad inspectora, y tienen por finalidad determinar los objetivos principales y las actuaciones prioritarias para mejorar la calidad y la eficacia de la disciplina urbanística al servicio de la ciudadanía, y garantizar la objetividad y la imparcialidad en la actuación de las entidades y organismos que la ejercen.

¿Cómo se lleva a cabo el procedimiento de inspección?

Como expresa la legislación urbanística autonómica, toda parcelación, urbanización, construcción o edificación e instalación o cualquier otra de transformación o uso del suelo, del vuelo o del subsuelo podrá ser visitada a efectos de su inspección en las ocasiones que se estimen oportunas. En caso de apreciación de indicios de la comisión de una posible infracción urbanística, el inspector se lo advertirá a la persona responsable, dejando constancia de dicha advertencia en el acta, y formulará propuesta de adopción de cuantas medidas resulten pertinentes.

Con carácter general, según se desprende de dicha legislación, las actas de la inspección gozan de presunción de veracidad en cuanto a los hechos contenidos en las mismas. El artículo 180 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía añade en su apartado 3 que en cada una de las unidades administrativas en las que se desarrollen funciones inspectoras se llevará un libro de las visitas de inspecciones efectuadas y un registro de las actas que con motivo de éstas se hayan extendido.

Dicha afirmación se refuerza expresamente en alguna legislación autonómica, al calificar las actas y diligencias extendidas por los inspectores urbanísticos como documentos públicos y valor probatorio de los hechos que motiven su formalización, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus derechos o intereses puedan señalar o aportar los interesados.

Comunicación al Ministerio Fiscal de indicios de ilícito penal

En todo caso, cuando de la información previa se deduzcan indicios de ilícito penal en el hecho que motivó las actuaciones, la inspección urbanística propondrá al órgano competente que tal circunstancia sea puesta en conocimiento del Ministerio Fiscal a los efectos de exigencia de las responsabilidades de aquella naturaleza en que hayan podido incurrir los infractores.

Alguna Comunidad Autónoma ha aprobado modelos de actas de inspección (como es el caso de Andalucía, a través de la Orden de 28 de septiembre de 2007).

¿Cómo se organizan los servicios de inspección?

Como se ha visto anteriormente, la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas ha asumido competencias en materia de inspección, que normalmente canalizan a través de la Consejería competente en el ramo de urbanismo.

En lo que respecta a los Municipios, el artículo 20.3 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, dispone que los propios Municipios, en los reglamentos orgánicos, podrán establecer y regular otros órganos complementarios, de conformidad con lo previsto en este artículo y en las leyes de las Comunidades Autónomas a las que se refiere el número anterior.

Entendemos que éste debe ser el camino a seguir por parte de la Administración municipal: la creación y regulación de la unidad o unidades de inspección administrativa debe tener carácter orgánico, por lo que el Pleno sería el órgano competente para ello, sin perjuicio de las atribuciones del Alcalde de dirección de los servicios y jefatura superior del personal adscrito a las unidades administrativas de inspección [artículo 21.1.d) y h) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local].

Todas las Comunidades Autónomas atribuyen al Municipio competencias de inspección, si bien la misma se articula de modo difuso (se exige la función de inspección, sin que se obligue a la existencia de unidad específica de inspección), y en otras Comunidades Autónomas el ayuntamiento debe dotarse de una estructura organizativa especializada en la función de inspección.