Instrumentos de intervención en el mercado de suelo y vivienda

¿A qué nos referimos con instrumentos de intervención en el mercado de suelo y vivienda?

Según dispone el artículo 47 de la Constitución Española, Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación.

Se analizan los distintos instrumentos de intervención administrativa de los poderes públicos que ha previsto el Derecho urbanístico para regularizar el mercado de suelo y vivienda, permitiendo el acceso a la vivienda en precio intervenido, así como otras finalidades y destinos de carácter público destinados a facilitar la ejecución del planeamiento territorial y urbanístico.

¿Qué es, cuál es su finalidad y por qué se caracteriza el patrimonio público de suelo?

El patrimonio público de suelo es un instrumento que tiene por finalidad la regulación del mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución de la ordenación territorial y urbanística de acuerdo con la legislación del Estado en materia de suelo (definición contenida en el artículo 98 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio y Paisaje de la Comunitat Valenciana).

De conformidad con la definición anterior, conforme al artículo 51 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley estatal de Suelo y la legislación urbanística autonómica, son cuatro las finalidades esenciales de los patrimonios públicos de suelo:

• - Regularizar el mercado de terrenos, con la finalidad esencial de intervenir en el precio de la vivienda.
• - Facilitar el acceso de la vivienda, mediante la implantación de viviendas de protección pública.
• - Obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública.
• - Facilitar la ejecución de la ordenación territorial y urbanística.

Los patrimonios públicos de suelo tienen antecedentes en el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, y desde entonces han sido contemplados en la legislación estatal posterior y acogidos en la totalidad del Derecho urbanístico autonómico.

En la actualidad muchas Comunidades Autónomas ya no hablan únicamente de patrimonios municipales de suelo, sino que emplean el término más general de patrimonios públicos de suelo, comprendiendo así a la posibilidad de patrimonios públicos autonómicos y supramunicipales.

Sus características esenciales son:

• - Sus finalidades principales son las ya mencionadas: regular el mercado de suelo, facilitar el desarrollo territorial y urbano, disposición de suelos para actuaciones de iniciativa pública y, en particular, para la construcción de vivienda de protección oficial u otros fines de interés social.
• - Patrimonio separado: El patrimonio público de suelo constituye un patrimonio separado del resto de bienes de los entes públicos, por estar afectado a los fines de las políticas públicas territorial y urbanística, añadiéndose ahora las políticas ambientales -protección de los espacios naturales- y culturales -protección del bienes inmuebles del patrimonio cultural- (artículo 38.2 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).
• - Obligatoriedad de su constitución: con carácter general, se impone para los entes públicos autonómicos y municipales su constitución (sin perjuicio de las excepciones que veremos más adelante).
• - Es esencialmente alienable, constituyendo una masa patrimonial que se transforma de un bien inmueble en dinero y viceversa, gira en torno de sí mismo (principio de retroalimentación o autofagia, como lo ha llamado algún autor).

¿Cuál es el régimen jurídico del patrimonio público de suelo?

El sistema de fuentes aplicable a esta institución jurídica es el siguiente:

• a) La normativa estatal se constituye actualmente por los artículos 51 y 52 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015.
• b) En lo que respecta al Derecho urbanístico autonómico, la totalidad de las Comunidades Autónomas ha acogido esta figura, dentro de la actividad de intervención administrativa en mercado de suelo y vivienda.
• c) Como cierre, de conformidad con la potestad reglamentaria y de autoorganización de los Entes locales [artículo 4.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local], deben citarse las propias normas locales sobre la materia.

¿A qué nos referimos con la constitución del patrimonio público de suelo?

Todas las Comunidades Autónomas regulan la constitución de patrimonios municipales de suelo, con las finalidades y objetivos a que hemos hecho alusión.

Además, en numerosas Comunidades Autónomas la implantación de este patrimonio separado se ha elevado a la propia Administración autonómica, justificada por las importantes finalidades que deben satisfacer dichos instrumentos de intervención en mercado de suelo y vivienda.

En otras Comunidades Autónomas, sin embargo, no se exige la constitución generalizada en todos los Municipios de los patrimonios municipales de suelo, en la idea de que en Municipios de escaso o nulo crecimiento, con un pronunciado estancamiento poblacional, la dotación de un instrumento que viene directamente relacionado al desarrollo y crecimiento urbano, carece de sentido (La Rioja, Castilla y León y Cantabria).

¿Qué bienes integran el patrimonio público de suelo?

De conformidad con el artículo 51 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015 y el Derecho urbanístico autonómico, son bienes integrantes de los patrimonios públicos de suelo, de carácter inmueble o en metálico:

• a) Bienes inmuebles
  • 1º Con carácter general a todo el territorio estatal: Bienes, recursos y derechos que adquiera la Administración en virtud del deber de entrega a la Administración competente, del suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística.
  • 2º Los bienes patrimoniales que pertenezcan a la Administración correspondiente y que sean afectados al patrimonio público de suelo, por decisión expresa de la Administración titular.
  • 3º Terrenos o construcciones que se adquieran con los ingresos derivados de la sustitución de las cesiones o entregas de aprovechamiento lucrativo con pagos en metálico (lo que se ha denominado retroalimentación).
• b) Recursos en metálico
  • 1º Ingresos obtenidos mediante la enajenación de terrenos de patrimonio público de suelo o la sustitución por dinero del porcentaje de aprovechamiento lucrativo que debe entregarse a la Administración en cada actuación de transformación urbanística.
  • 2º En algunas Comunidades Autónomas se añaden los siguientes recursos en metálico: las transferencias y consignaciones presupuestarias cuyo fin sea la conservación, ampliación o gestión del mismo, los ingresos obtenidos de su gestión (no sólo la enajenación), los ingresos obtenidos por la transferencia a particulares de aprovechamientos urbanísticos que correspondan a la Administración, los ingresos obtenidos en concepto de sanciones urbanísticas, ingresos obtenidos por aprovechamientos excepcionales en suelo no urbanizable (prestaciones compensatorias), etc.

¿Cuál es el destino de los bienes del patrimonio público de suelo?

En los últimos años se han ampliado las finalidades de los patrimonios públicos de suelo, en el sentido de vincular dichos patrimonios a finalidades relacionadas no solamente con políticas de suelo y vivienda (urbanísticas), sino también con políticas de ordenación territorial, ambientales -protección de espacios naturales- y culturales -protección del patrimonio cultural e histórico-. En esta línea los primeros pasos los dieron las Comunidades Autónomas a través de su legislación urbanística, y se generalizó a través de la Ley estatal 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo y su Texto Refundido de 2008, ya derogados.

Ahora se contempla en el artículo 39.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana:

"Los bienes y recursos que integran necesariamente los patrimonios públicos de suelo en virtud de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo anterior, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública. Podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos o de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural".

¿Cómo se lleva a cabo la enajenación del patrimonio público de suelo?

La finalidad de estos patrimonios y el destino de los bienes que los integran, conllevan importantes limitaciones a las facultades dominicales de disposición. Únicamente podrán realizarse actos de disposición congruentes con su finalidad y destino.

Por consiguiente, con arreglo a su destino, la enajenación es viable atendiendo a lo siguiente:

• a) Enajenación condicionada a la realización de viviendas protegidas.
• b) Enajenación condicionada a la implantación de usos sociales, permitidos por la legislación urbanística.

Igualmente, siguiendo la normativa estatal precedente en la materia, el Derecho autonómico comparado ha contemplado también la posibilidad de cesiones gratuitas o por debajo de su importe de valoración, a otros entes públicos o entidades sin ánimo de lucro.

¿En qué consiste el derecho de superficie?

El derecho de superficie es un derecho real que atribuye al titular del mismo (superficiario) la facultad de realizar construcciones o edificaciones en la rasante y en el vuelo y en el subsuelo de una finca ajena, y usar o disfrutar de lo construido, a cambio, normalmente, de un canon durante un tiempo determinado y limitado, de manera que transcurrido el mismo, todo lo construido pasa a ser de propiedad del propietario del suelo en el que se realizó la construcción.

En estos casos, se produce una disociación de la propiedad del suelo y la propiedad de la construcción o edificación cuya propiedad temporal se atribuye al superficiario (en su triple vertiente: directamente sobre rasante, sobre construcciones ya existentes o en el subsuelo).

El artículo 53.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015 admite que también se puede constituir dicho derecho sobre construcciones o edificaciones ya realizadas o sobre viviendas, locales o elementos privativos de construcciones o edificaciones, atribuyendo al superficiario la propiedad temporal de las mismas, sin perjuicio de la propiedad separada del titular del suelo.

El derecho de superficie es, junto con la edificación forzosa y el Registro de Solares, así como el papel del patrimonio municipal de suelo y sus cesiones (incluso gratuitas) para distintas finalidades, otra medida más de fomento de la edificación. Es una figura de cesión menos plena que el patrimonio municipal de suelo, en cuanto el cedente conserva la titularidad dominical sobre los terrenos en los que se constituye el derecho de superficie.

El derecho de superficie permite al superficiario realizar la construcción sin tener que abonar el coste del suelo, que puede llegar a significar una repercusión del 50% del total de precio de venta del producido terminado.

Se facilita así la puesta a disposición del mercado de construcciones y edificaciones de variada índole (viviendas, locales comerciales, aparcamientos...), sin que el dueño del suelo o terreno se desprenda de su titularidad, el cual no estaría obligado a llevar a cabo la promoción de la edificación o construcción, y sin que el superficiario tenga que abonar el precio del suelo para realizar la promoción de dicha construcción o edificación. De ahí que los textos legales estatales y autonómicos prevean este derecho real de construcción sobre suelo ajeno como medida de intervención en el mercado de suelo y vivienda.

Su régimen jurídico, a tenor de los artículos 53 y 54 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015, viene configurado principalmente por los siguientes aspectos:

• • Para que el derecho de superficie quede válidamente constituido se requiere su formalización en escritura pública y la inscripción de ésta en el Registro de la Propiedad. En la escritura deberá fijarse necesariamente el plazo de duración del derecho de superficie, que no podrá exceder de noventa y nueve años.
• • El derecho de superficie sólo se puede ver constituido por el propietario de suelo, sea público o privado.
• • El derecho de superficie puede constituirse a título oneroso o gratuito. En el primer caso, la contraprestación del superficiario podrá consistir en el pago de una suma alzada o de un canon periódico, o en la adjudicación de viviendas o locales o derechos de arrendamiento de unos u otros a favor del propietario del suelo, o en varias de estas modalidades a la vez, sin perjuicio de la reversión total de lo edificado al finalizar el plazo pactado al constituir el derecho de superficie.
• • Cuando las características de la construcción o edificación lo permitan, el superficiario podrá constituir la propiedad superficiaria en régimen de propiedad horizontal con separación del terreno correspondiente al propietario, y podrá transmitir y gravar como fincas independientes las viviendas, los locales y los elementos privativos de la propiedad horizontal, durante el plazo del derecho de superficie, sin necesidad de consentimiento del propietario del suelo.
• • A la extinción del derecho de superficie por el transcurso de su plazo de duración, el propietario del suelo hace suya la propiedad de lo edificado, sin que deba satisfacer indemnización alguna cualquiera que sea el título en virtud del cual se hubiera constituido el derecho. No obstante, podrán pactarse normas sobre la liquidación del régimen del derecho de superficie.
• • La extinción del derecho de superficie por el transcurso de su plazo de duración determina la de toda clase de derechos reales (viviendas en división horizontal) o personales (arrendamientos) impuestos por el superficiario.

Se impone para terminar el estudio de esta institución jurídica una reflexión sobre su aplicación práctica en el mercado de suelo de nuestro Estado. Coinciden los autores en afirmar que esta fórmula no ha tenido el éxito esperado, y por el cual se instituyó en 1956, y ha venido manteniéndose como política de suelo en todos los textos legales que la sucedieron, estatales en primera instancia y ahora autonómicos. Las razones de su escasa virtualidad práctica han venido de la mano tanto de su escasa utilización por la Administración, como por no haber despertado suficiente interés en la mentalidad social (ser propietario de vivienda es una meta social generalizada en nuestro país).

¿En qué consisten los derechos de tanteo y retracto?

Al igual que el derecho de superficie, los derechos de tanteo y retracto son derechos reales de origen civil, regulados en los artículos 1506 y siguientes del Código Civil.

Estos derechos pertenecen a la categoría de derechos reales de adquisición preferente. Esto es, son derechos sobre propiedades ajenas (iura in re aliena) que se activan ante la facultad de disposición o enajenación de un bien por su propietario.

Dichos derechos han tenido muy diversa aplicación en el Derecho Administrativo, encontrando en el Derecho urbanístico una regulación que se implantó inicialmente en la Legislación estatal de suelo de 1976 en un único precepto (el artículo 158), y que se profundizó en el Texto Refundido de 1992 (artículos 291 a 298), hasta su declaración de inconstitucionalidad por la sentencia del tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo (derogado en virtud de la refundición efectuada de los preceptos vigentes por el Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008).

Pese a dicha declaración de inconstitucionalidad, la práctica totalidad de las leyes aprobadas autonómicas han recogido en su articulado una regulación muy similar a la contenida en el Texto Refundido estatal de 1992.

En su aplicación al Derecho Administrativo en general, se trata de derechos reales limitativos de dominio que permiten a la Administración a cuyo favor se establezcan el derecho de adquirir con carácter preferente el bien gravado, cuando el propietario haya decidido enajenarlo, si se trata del ejercicio del tanteo, o cuando ya lo haya transmitido, en caso del derecho de retracto. Por tanto, ambos son derechos reales de adquisición preferente dirigidos a otorgar una prelación a favor de la Administración titular del derecho real, en la transmisión del bien objeto de enajenación.

Consciente el Legislador de la importancia de estos derechos para diversas políticas públicas y sociales, ha puesto al servicio de las mismas el Derecho urbanístico, como instrumentos de limitación del derecho de propiedad en su facultad de disposición o enajenación, para facilitar la actividad urbanística pública.

Pueden señalarse como fines específicos de estos derechos de adquisición preferente en favor del Municipio en su aplicación puramente urbanística:

• • Garantizar el cumplimiento de la programación del planeamiento.
• • Incrementar el patrimonio municipal del suelo.
• • Intervenir en el mercado inmobiliario; y en general.
• • Facilitar el cumplimiento de los objetivos de dicho planeamiento.

Para ello, tanto el Texto Refundido de 1992 (derogado), como hoy día los textos legales autonómicos, atribuyen la posibilidad de utilización de estos derechos por el ayuntamiento respectivo, a la delimitación de las áreas en las cuales pueden ejercitarse los tanteos y retractos urbanísticos.