Instrumentos de ordenación complementarios y subsidiarios

¿En qué consisten los instrumentos de ordenación complementarios y subsidiarios?

Para el análisis de los instrumentos de ordenación complementarios y subsidiarios, debe determinarse como punto de partida, la aspiración del Legislador urbanístico -ya sea estatal precedente o, en la actualidad, el autonómico- de que se implanten instrumentos de planeamiento general en el mayor número posible de Municipios. Ello llevaría a la consecuencia de que cada Municipio pudiera disponer de una ordenación integral urbanística, preferenciándose la implantación de los Planes Generales de Ordenación Urbanística o Urbana, sobre otras posibles figuras o instrumentos de carácter complementario o simplificado.

Actualmente alguna Comunidad Autónoma parte de premisas maximalistas llegando a exigir en todo Municipio, un Plan General de Ordenación Urbanística. Sin embargo, la legislación precedente estatal no exigía tal extremo, permitiéndose la existencia de Normas Subsidiarias de Planeamiento, como mini-planes generales o planes reducidos o, en defecto de éstas, los Proyectos de Delimitación de Suelo urbano, como planes no normativos de deslinde entre el suelo consolidado por la urbanización o la edificación y el no urbanizable, en los que no se permitían actuaciones de transformación urbanística. Asimismo, ante la realidad de que en algunos Municipios no hubiera ningún tipo de planificación urbanística, se implantaban unas normas legales de aplicación por vía de supletoriedad.

Ello responde a la dificultad, motivada por razones de variada índole, de que todo Municipio pueda disponer de un Plan General.

Ahora bien, lo anterior ha sido un deseo o aspiración legislativa que, por diversos factores, su aplicación totalizada o totalizadora ha fracasado. Ante ello, se ha venido estableciendo la necesidad de dotar a los Municipios de instrumentos de ordenación subsidiaria o complementaria de los planes generales de ordenación urbana. El objetivo es evitar que existan Municipios sin ordenación urbanística municipal general, aunque se reduzcan las determinaciones y documentación propia de un Plan General de Ordenación urbanística o urbana.

La legislación urbanística con carácter general determina que son figuras o instrumentos complementarios o subsidiarios de los planes generales, los siguientes:

• - Las Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento.
• - Los Estudios de Detalle.
• - Los Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano.
• - Los Proyectos de urbanización.
• - Los Catálogos.
• - Las normas legales de aplicación supletoria.

Analizamos a continuación las Normas Subsidiarias y Complementarias y los Proyectos de Delimitación.

¿Cuáles son las normas subsidiarias y complementarias del planeamiento?

Frente a lo que más adelante se dirá con respecto a los Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano, las Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento, participan de la naturaleza jurídica de instrumentos de ordenación urbanística, con contenido jurídico-normativo, por lo que pertenecen a la categoría de normas reglamentarias.

Normas complementarias de planeamiento

Según dispone el artículo 88.2 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se establece el Reglamento del Planeamiento Urbanístico, las Normas Complementarias de los Planes Generales tendrán por objeto regular aspectos no previstos o insuficientes desarrollados por aquéllos. Sus determinaciones guardarán la debida coherencia con las propias de los Planes que complementen, y en ningún caso podrán modificarlas.

En lo que respecta a su aplicación práctica, debe decirse que la misma ha resultado escasa, al contrario de lo que ocurre con las Normas Subsidiarias de Planeamiento, que desde su previsión normativa sí han tenido gran repercusión en nuestros Municipios, derivado principalmente de la dificultad de elaborar y aprobar un Plan General, con la plenitud de estudios, documentación y contenidos que exigen las normas urbanísticas.

Normas subsidiarias de Planeamiento

Finalidades

Según dispone el artículo 88.3 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, las Normas Subsidiarias de Planeamiento se redactarán con alguna de las finalidades siguientes:

• 1º Establecer para la totalidad de una provincia o parte de ella la normativa de carácter general sobre protección y aprovechamiento del suelo, urbanización y edificación aplicable a los Municipios que carezcan de Plan General o de Normas Subsidiarias de carácter municipal.
• 2º Definir para los Municipios que carezcan de Plan General la ordenación urbanística concreta de su territorio.

Clases

En efecto, las Normas en cuestión se configuran por la Ley como una auténtica alternativa de los Planes Generales, precisamente, cuya ausencia suplen, proporcionando una normativa mínima sobre clasificación y aprovechamiento del suelo, urbanización y edificación, que permite encauzar y disciplinar el desarrollo urbano y formular a estos efectos los correspondientes Planes Parciales y Especiales, pudiendo ser calificados como verdaderos mini-planes o planes reducidos.

Analizamos a continuación cómo la legislación urbanística autonómica ha regulado esta figura de planeamiento subsidiario del plan general, encontrándonos divergencias de tratamiento. Se pueden establecer los siguientes grandes grupos, atendiendo a la persistencia en clave de legalidad de tales instrumentos subsidiarios, exponiendo varios ejemplos de cada uno de ellos:

• 1º Comunidades Autónomas que no prevén las Normas Subsidiarias:

  En la Comunidad Autónoma de Andalucía, atendiendo a una aspiración maximalista, se impone la necesidad de que todo Municipio deba contar con un Plan General, sin perjuicio de la vigencia transitoria de las Normas Subsidiarias allí donde existan, sin que puedan aprobarse nuevas Normas Subsidiarias, poniéndose trabas incluso a las eventuales modificaciones de tales instrumentos de planeamiento, transcurridos cuatro años desde la entrada en vigor de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística.

• 2º Comunidades Autónomas en que continúan las Normas Subsidiarias: a título de ejemplo, en Aragón únicamente se preveían las Normas Subsidiarias de ámbito provincial, sin hacer mención a las municipales. La norma vigente es el Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón. En dicha norma desaparecen las normas subsidiarias provinciales y se crea una nueva categoría: la "directriz especial de urbanismo", regulada en los artículos 89 y siguientes.

  La directriz especial de urbanismo tiene por objeto:

  • a) Establecer un marco normativo de referencia para los planes generales de los municipios de las diferentes zonas o sistemas funcionales en que estructure el territorio aragonés en función de sus características urbanísticas, dinámicas de crecimiento, ubicación en el sistema de núcleos, población u otras análogas. Los municipios pueden asumir voluntariamente dicho marco de referencia como contenido propio en sus instrumentos de planeamiento.
  • b) Establecer un marco normativo subsidiario para los municipios que carezcan de plan general de ordenación urbana en las diferentes zonas o sistemas funcionales anteriormente aludidos.

  De conformidad con el art. 92 de la misma Ley, la directriz especial de urbanismo se tramitará y aprobará en la forma establecida en la legislación de ordenación del territorio y producirá los efectos establecidos en la legislación de ordenación del territorio de conformidad con las siguientes reglas:

  • a) El marco normativo de referencia no tendrá carácter vinculante para los municipios salvo que específicamente se establezca lo contrario.
  • b) El marco normativo subsidiario tendrá carácter vinculante, salvo que específicamente se establezca lo contrario.

  Los contenidos no vinculantes podrán ser asumidos voluntariamente como propios del plan general en los términos que en el mismo se establezcan.

  El artículo 33.2 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, determina la existencia de las Normas Urbanísticas Municipales, cuya elaboración es obligatoria en los Municipios que no cuenten con Plan General de Ordenación Urbana.

• 3º En algunas Comunidades Autónomas, las Normas subsidiarias provinciales se han visto sustituidas por otros instrumentos aprobados por la Administración autonómica, de funcionalidad similar, para permitir el diseño urbanístico de una normativa -aunque de autoría autonómica, no municipal- supletoria y/o complementaria.

Así, en Cantabria, señalamos las Normas Urbanísticas Regionales, que tienen por objeto establecer criterios y fijar pautas normativas en lo referente al uso del suelo y la edificación (artículo 19 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria).

¿Qué son los proyectos de delimitación de suelo urbano?

Aplicación en Municipios carentes de plan general. Alcance y finalidades

Aunque afecta a la clasificación del suelo, no puede alterar o transformar urbanísticamente suelo. Únicamente establece dos grandes lotes: el de suelo urbanizado, en su consolidación por la urbanización o por la edificación, y el rural o no urbanizable. Determina una situación preexistente al mismo, de carácter fáctico o real: qué suelo está transformado y cuál, por tanto, no está transformado, sin que se permita la acción de transformación de suelo, sin perjuicio de que la noción de suelo urbanizado haya sido considerada por los textos legales de una manera generosa, en particular, a la hora de delimitar suelo como urbano o urbanizado por encontrarse en un área consolidada por la edificación.

Así, suelo urbano, a los efectos de los Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano, se considera:

• a) El suelo ya transformado por contar con los servicios urbanísticos básicos.
• b) El suelo consolidado por la edificación: ello quiere decir que el terreno esté incluido en un área consolidada por la edificación. En el Texto Refundido de 1976 -citado anteriormente- se determinaba un grado de consolidación en la mitad (criterio que se mantuvo y trasladó al Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio): al menos en la mitad de la superficie no ocupada por los viales o espacios libres existentes, sin perjuicio de que las leyes autonómicas puedan establecer otro porcentaje.

El criterio de urbanización (acceso rodado, abastecimiento de aguas, etc.) es idéntico para los municipios con planeamiento y sin planeamiento, pero el criterio de las áreas consolidadas es más riguroso para los municipios con planeamiento, que ha de referirse a las dos terceras partes, mientras en los municipios sin planeamiento, cual es el considerado, ha de referirse a la mitad.

Prácticamente su función se reduce a delimitar el suelo urbano del no urbanizable, imposibilitando las actuaciones de transformación urbanística, por cuanto no se contempla entre sus determinaciones la figura del suelo urbanizable. Ello sin perjuicio de dar una noción amplia de lo que se considera suelo urbano.

Pueden tener hoy día aplicación en aquellos Municipios sin necesidad de expansión o transformación urbanística, por las razones que fueren (término municipal de reducida dimensión, con predominancia de suelo urbanizado, municipios de ámbito rural de interior cuyas posibilidades de expansión o crecimiento demográfico son prácticamente inexistentes, incluso que conlleven pérdidas de población, lo que puede hacer innecesaria la dotación de nuevas viviendas (sin perjuicio de la posibilidad de segundas residencias, etc.). La práctica urbanística ha consolidado esta figura como instrumento de planeamiento general en municipios con escasa problemática urbana y territorial, adoptando, en este caso, algunas determinaciones relativas a los equipamientos y espacios libres.

Lo cierto es que hoy día la mayoría de las leyes urbanísticas autonómicas han prescindido de esta figura, obligando a los Municipios a tomar partido en orden a elaborar y aprobar Planes generales, sin perjuicio de que en las Disposiciones transitorias se permita una vigencia transitoria, hasta tanto se apruebe el correspondiente plan general.

Naturaleza jurídica

Sobre la cuestión de su naturaleza jurídica ha recaído un amplio debate doctrinal, que ha tenido también reflejo en la jurisprudencia. La postura clásica inicial partía de su consideración como actos administrativos, de destinatario plural o alcance general, por ello han de publicarse, sin que alcancen el status de normas jurídicas o reglamentos.

Se partía de la consideración de que los Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano no son un auténtico instrumento de ordenación, no participan de la naturaleza reglamentaria de los planes, ya que a través de ellos no se ejercita potestad alguna de planeamiento. Sólo contribuyen a garantizar una seguridad jurídica en tema tan importante como el estatuto del derecho de propiedad en cuanto al contenido de este derecho depende de la clasificación del suelo.

Sin embargo, ello ha venido sucedido de una cierta evolución jurisprudencial que ha venido a señalar que, si bien no son per se normas reglamentarias, sí participan del carácter de planes urbanísticos.

De ahí la equívoca denominación de esta figura urbanística. Con el empleo de la expresión "Proyecto" se pretendía evidenciar que no nos encontrábamos ante instrumentos o planes de ordenación urbanística; aunque lo cierto es que tampoco son "proyectos", por cuanto no se proyecta, en puridad, obra o servicio alguno. De ahí que alguna Comunidad Autónoma haya corregido su denominación, como Planes de Delimitación de Suelo.

Dejando de lado este debate doctrinal y jurisprudencial, no puede negarse la naturaleza de norma al Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano -aunque sea parcial- cuando prevé la reglamentación de las condiciones de la edificación.

Son instrumentos o instituciones de clasificación de suelo (urbano y no urbanizable). Tienen finalidad de deslinde (operaciones de deslinde), sin que se permita la transformación de suelo no urbanizable a urbanizado.

Legislación autonómica

a) Hay un primer grupo de territorios en los que los Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano son una figura o institución a extinguir, de ahí su encaje legal en las disposiciones transitorias. Pertenecen a este grupo, a título de ejemplo, Asturias.

b) Existe un segundo grupo de Comunidades Autónomas que no efectúa mención alguna a los Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano: Es representativa la Comunidad de Madrid.

c) Tercer grupo: Comunidades Autónomas que siguen conservando la figura del Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano, trasladada su regulación a la ley urbanística propia, introduciendo en algunos casos peculiaridades en su régimen jurídico: en este sentido, el Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón.

En Castilla-La Mancha se regulan en el artículo 25 del Decreto Legislativo 1/2010, de 18/05/2010, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de dicha Comunidad Autónoma.

Según éste Los Planes de Delimitación de Suelo Urbano comprenden términos municipales completos y tienen por objeto:

• - La clasificación del suelo, en urbano y rústico.
• - La definición de la ordenación estructural necesaria en función de las características del Municipio.
• - La ordenación detallada, incluyendo el trazado pormenorizado de la trama urbana, sus espacios públicos, dotaciones comunitarias y de redes de infraestructuras, así como la determinación de usos pormenorizados y ordenanzas tipológicas mediante definición propia o, en su caso, remisión a las correspondientes Instrucciones Técnicas del Planeamiento.

Contenido

a) Contenido necesario: delimitación del suelo urbano (el resto es suelo no urbanizable por exclusión).

b) Contenido adicional: puede contener las siguientes determinaciones:

• - Alienaciones del sistema viario existente, completando las insuficiencias existentes con las previsiones procedentes.
• - Reglamentación de las condiciones de edificación, que se constriñe rígidamente a la denominada policía de la edificación.
• - Aspectos técnicos, de seguridad, sanitarios, relaciones de vecindad, etc. (Sentencias del Tribunal Supremo de 1 de julio de 1985 y STS (Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, 1ª) de 14 Junio 1990).

Documentación

De conformidad con su contenido, la documentación variará:

• - Memoria justificativa de la delimitación propuesta, con referencia a las delimitaciones anteriores, situación y estructura urbanística actual y a la edificación existente, así como a la estética de las edificaciones o conjunto urbano que hayan de ser protegidos.
• - Planos de información.
• - Planos de delimitación.

Si además se determinan alineaciones del sistema viario existente, completando las insuficiencias existentes, planos con dichas alineaciones y rasantes.

Por último, podrán contener Ordenanzas reguladoras de la edificación, referidas a las condiciones higiénico-sanitarias y estéticas de aquélla, que en ningún caso pueden modificar las condiciones que para la altura de las edificaciones se establecen en las normas de aplicación directa (artículo 74 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril por el que se aprueba el Texto Refundido de 1976 y el artículo 99 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio por el que se aprueba el Reglamento estatal de Planeamiento Urbanístico.

Competencia y procedimiento de aprobación

Por lo que respecta al órgano competente para la aprobación definitiva de los Proyectos de Delimitación de Suelo Urbano, deberá analizarse la legislación urbanística propia de cada Comunidad Autónoma y pronunciamientos de los Tribunales Superiores de Justicia en aplicación de dicha legislación.

¿Cómo se organizan los municipios sin plan general ni instrumento de ordenación subsidiario?

Lo cierto es que pese a todo lo aquí dicho, todavía nos podemos encontrar con Municipios que ni siquiera cuenten con Proyecto o Plan de Delimitación de Suelo Urbano. La ausencia de planeamiento general municipal o de instrumentos supletorios no significa en modo alguno la inexistencia absoluta de toda ordenación urbanística. En estas circunstancias opera el propio texto legal urbanístico que se aplica directamente. El cuerpo de normas aplicables en estos municipios está representado por el régimen urbanístico legal del suelo contenido en el Texto Refundido estatal de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por las llamadas normas de aplicación directa contenidas en el derecho general supletorio en los artículos 73 de la Ley estatal de suelo de 1976 aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril y 99 del Reglamento estatal de Planeamiento Urbanístico aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio y por aquellas normas que la propia Ley urbanística declare aplicables.