¿En qué consiste el principio de jerarquía normativa?
En el siglo XVIII el legalismo racionalista defendía la primacía de la Ley respecto a la costumbre y como contraposición la Escuela histórica patrocinaba la postura contraria. En efecto, el legalismo racionalista entendía que como la organización política del Estado se debía fundar en la soberanía popular, por medio de los representantes del pueblo, la voluntad general, la Ley, era la norma jurídica superior.
Sin embargo, la Escuela histórica, que como ya se ha dicho, defendía la supremacía de la costumbre sobre la Ley, entendía que por encima de la voluntad de los representantes del pueblo está la propia voluntad del pueblo, por lo que las normas jurídicas creadas por la costumbre debían tener primacía sobre la Ley.
Asimismo y desde otro punto de vista, la problemática respecto a la jerarquía normativa fue siempre una cuestión política y social. Por ejemplo, en la Edad Media, la Ley representaba el poder real y la costumbre encarnaba la de los señores feudales y de las ciudades. Posteriormente, después de la Revolución Francesa la costumbre era defendida por las fuerzas conservadoras y la Ley era defendida por el espíritu de renovación del Estado revolucionario y de la burguesía liberal.
¿Cuál es su posición en el ordenamiento jurídico?
El artículo 1 del Código Civil declara que las fuentes del Derecho son la Ley, la costumbre y los principios generales del Derecho, aclarando su apartado tercero que la costumbre solo regirá en defecto de Ley aplicable, y el apartado cuarto que los principios generales del Derecho se aplicarán en defecto de Ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico.
En igual sentido, respecto a la jurisprudencia, el referido artículo 1.4 del Código Civil declara que "La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del Derecho".
Sin embargo, la mención especial a este principio se realiza en el número 2 del artículo 1 del Código Civil que declara, significativamente, que "carecen de validez las disposiciones que contradigan otras de rango superior". Por su parte, y como complemento del anterior artículo el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de julio de 1985 ordena que "los Jueces y Tribunales no aplicarán los Reglamentos o cualquier otra disposición contraria a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa".
El principio de jerarquía normativa se completa y complementa, por un lado, con el principio de temporalidad pues la Ley posterior deroga a la anterior y por otro lado con el principio de especialidad, en cuanto la Ley especial prevalece sobre la Ley general.
El principio de jerarquía normativa se consagra constitucionalmente, al igual que el de legalidad, en el artículo 9.3 de la Constitución Española. En efecto, el propio principio de legalidad postula una jerarquización de las normas jurídicas y así lo declaró la Sentencia del Tribunal Constitucional 51/1983, de 14 de junio: "El pronunciamiento que es preciso emitir ahora no debe diferir del que recayó en las anteriores sentencias, pues no existe motivo para considerar que la disposición transitoria segunda b), del Real Decreto-Ley 11/1979 adolezca de inconstitucionalidad formal, que pudiera haber derivado de la violación del principio de legalidad- en el que debe entenderse incluido el de jerarquía normativa- en materia tributaria, formulado en los artículos 31.3 y 133.1 y 3 de la Constitución Española, o de haberse excedido la disposición cuestionada de los límites fijados al Decreto-Ley por el artículo 86.1; ni cabe considerar en este momento, como tampoco se hizo anteriormente, que la disposición transitoria segunda b), del Real Decreto Ley 11/1979 esté viciada de inconstitucionalidad material a causa de la pretendida vulneración de alguno de los principios de carácter material formulados en el artículo 9.3 de la Constitución Española".
Asimismo, el principio de jerarquía normativa no es susceptible de recurso de amparo tal y como declara, entre otros, el Auto del Tribunal Constitucional 292/1983, de 15 de junio: "La alegada violación del artículo 24.1 se habría producido, en efecto, por haber infringido la Magistratura de Trabajo el principio de jerarquía normativa (artículo 9.3 de la Constitución Española), al haber aplicado la norma que establece la incompatibilidad entre la pensión de viudedad y las rentas de trabajo, recogida en el Real Decreto 3218/1981 y de inferior rango; por tanto, que la Ley de la Seguridad Social, cuyo artículo 166.1 declara expresamente la compatibilidad de la pensión de viudedad con cualesquiera rentas de trabajo. Sin entrar en el análisis de la contradicción que la recurrente dice existir entre la Ley y el Reglamento citados (que no establece incompatibilidad con las rentas de trabajo de las pensiones de viudedad, sino sólo de los complementos necesarios para alcanzar las cuantías mínimas), el análisis de su alegato evidencia que la vulneración constitucional que reprocha al Magistrado de Trabajo es sólo la del principio de jerarquía normativa (9.3) que no es, ciertamente, un derecho susceptible de ser remediado en esta vía".
En definitiva, el principio de jerarquía normativa exige analizar las distintas fuentes del Derecho. La Constitución es la primera de las fuentes del Derecho y después se situarían lasLeyes Orgánicas y las ordinarias, Decretos Leyes, regulados en el artículo 86 CE, Decretos legislativos dictados en desarrollo de las leyes de bases (artículos 82 a85 CE) y Reglamentos de Gobierno (artículo 97 CE).
En cuanto a las relaciones entre las leyes orgánicas y las ordinarias, el Tribunal Constitucional señala que el principio de jerarquía no es el adecuado para determinar las relaciones entre ambas, sino que unas y otras no se sitúan en planos jerárquicos distintos y que esas relaciones vienen dadas por las materias que se reservan a las primeras en virtud del art. 81 de la Constitución (STC 213/1996, de 19 de diciembre).
Relación con la Constitución y los tratados internacionales
La Constitución, a diferencia de otros tiempos pasados, no es ya sólo una norma programática, sino que se convierte en la principal fuente del ordenamiento jurídico, siendo de directa aplicación sus normas jurídicas. Como consecuencia necesaria de lo anterior, la Ley debe de respetar la Constitución si no quiere ser declarada inconstitucional.
De esta forma la Constitución se convierte en norma reguladora de las demás fuentes del Derecho pues como determina el artículo 9.1 CE"Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico". Sin olvidar que la Disposición Derogatoria 3ª declara que "quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta Constitución".
Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Judicial en su artículo 5.1 declara que "La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos".
Y, en relación con las Administraciones públicas, el art. 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece que éstas actúan con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.
Por último, los Tratados internacionales son fuente directa pues como declara el artículo 96 de la Constitución española formarán parte del ordenamiento jurídico interno "una vez publicados oficialmente en España"
El Tribunal Supremo declaró en Sentencia de 21 de febrero de 1970, respecto al valor de los tratados y su posición en relación a las Leyes, que "los compromisos internacionales derivados de un instrumento expresamente pactado, llámese tratado, protocolo, o de otro modo, tienen primacía en caso de conflicto o contradicción con las fuentes del derecho interno que pudieran diferir de lo estipulado". Posteriormente, en igual sentido que la anterior y con expresa referencia, la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1996, rec. 4480/1995, declaró que "la primacía de las normas de Derecho Internacional Convencional -llámese Tratado, Convenio o de otro modo-, como puso de relieve la Sentencia de 27 de febrero de 1970, es clara en el caso de conflicto o contradicción con las fuentes de Derecho Interno que pudieran diferir de lo estipulado en el Tratado o Convenio".
ATENCIÓN En definitiva, en primer lugar de la escala jerárquica de las normas de nuestro ordenamiento jurídico se encontraría la Constitución, luego los Tratados internacionales publicados, las Leyes -Orgánicas y Ordinarias-, los Decretos-Leyes, los Decretos Legislativos, los Reglamentos aprobados por el Gobierno y expedidos por Real Decreto y los reglamentos aprobados por Orden ministerial. Como complemento de las normas anteriores nos encontraríamos con la costumbre, los principios generales del Derecho y la jurisprudencia.
Todo ello sin perjuicio de señalar la primacía del Derecho comunitario que exige adaptar el Derecho nacional al Derecho comunitario.
¿Cómo se manifiesta la jerarquía en el ordenamiento jurídico administrativo?
Particularizando la anterior clasificación en el contexto del Derecho Administrativo, se señalan como fuentes directas: el Reglamento, la costumbre y los principios generales del derecho, en tanto que se señalan como fuentes indirectas: la jurisprudencia y la doctrina.
Otra parte de la doctrina contrapone las primarias -se aplican siempre que concurren los supuestos de hecho por ellas contemplados- que son: la Constitución, la Ley, las Disposiciones Normativas con valor de Ley y el Reglamento; de las subsidiarias -que se aplican en defecto de fuentes primarias- que son: la costumbre y los principios generales del derecho.
Siguiendo a García de Enterría, las peculiaridades que presenta el ordenamiento jurídico administrativo, en su vertiente normativa, son las siguientes:
1. Posee una estructura jerarquizada
Dentro de las fuentes escritas destaca la extraordinaria peculiaridad del Reglamento. La Administración Pública no está simplemente infraordenada a las normas jurídicas, sino que ella misma tiene potestad de crearlas. La norma creada directamente por la Administración es el Reglamento. Un problema capital del Ordenamiento jurídico Administrativo es el de la coexistencia y articulación de la Ley con esta norma de formulación administrativa.
Esa coexistencia se ordena alrededor del principio de jerarquía: la Ley vale más que el Reglamento y éste está subordinado a aquella. Pero, a la vez, no existe un tipo único de Reglamento sino una pluralidad que se organiza también mediante una disposición jerárquica interna.
Dispone el artículo 128 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las Leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas; que ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior y que las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes.
Así, las disposiciones administrativas de carácter general se ajustan a la siguiente jerarquía normativa: 1º Decretos; 2º Ordenes acordadas por las Comisiones Delegadas del Gobierno; 3º Órdenes Ministeriales; 4º Disposiciones de autoridades y órganos inferiores, según el orden de su respectiva jerarquía y, que, las disposiciones administrativas que lo infrinjan serán nulas de pleno derecho.
Como principio general, las fuentes escritas tienen preferencia sobre las fuentes no escritas, y a mayor jerarquía del órgano que dicta la norma administrativa, corresponde mayor valor formal de la norma dictada.
El orden de jerarquía en el Estado es: 1º Decretos; 2º Órdenes acordadas por las Comisiones Delegadas del Gobierno; 3º Órdenes Ministeriales; 4º Disposiciones de autoridades y órganos inferiores, según el orden de su respectiva jerarquía.
En las Comunidades Autónomas, sus leyes de organización utilizan la misma denominación y orden jerárquico que el Estado, si bien que referido a las Consejerías y Órganos Colegiados de Gobierno. En algunas de estas Leyes se atribuye la potestad reglamentaria expresa al Presidente.
En las Entidades Locales, se distingue conforme a la Ley de Bases de Régimen Local: 1º Reglamento Orgánico; 2º Ordenanzas, que serán todas aquellas disposiciones distintas al Reglamento Orgánico.
En todos los ámbitos señalados, debemos referirnos también a la existencia de las llamadas instrucciones y circulares internas, que consisten en órdenes de servicio que los órganos superiores de cada Administración puedan dictar en virtud de su situación y posición de jerarquía.
2. Diferenciación entre los ordenamientos estatal, autonómico y local.
Rige el principio general de separación o principio de competencia. La jerarquía así diferenciada es predicable dentro de cada ordenamiento pero se plantea el problema por la existencia de una pluralidad de ordenamientos.
El art. 128.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece que el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo establecido en sus respectivos Estatutos, y a los órganos de gobierno locales, de acuerdo con lo previsto en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, que en su artículo 4.1 indica que en su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias corresponde en todo caso a los municipios, las provincias y las islas, entre otras, la potestad reglamentaria.
Los principios esenciales que rigen las relaciones entre los diferentes ordenamientos son:
- • El principio de competencia.
- • El principio de preclusión, que determina que una materia puede ser regulada por más de un ordenamiento, pero la regulación por uno de ellos excluye la posibilidad de que se regule por otro, que por lo general sólo podía hacerlo en tanto el primer ordenamiento no lo hiciera.
- • El principio de supletoriedad, que determina que en caso de que un ordenamiento no tenga norma aplicable a un determinado supuesto se aplicará otro ordenamiento, normalmente el estatal, dejando así a salvo la finalidad de plenitud reguladora que tiene el derecho.
- • Para los casos de que no se respeten los principios de competencia y preclusión, y surja el conflicto, cabe establecer también el principio de prevalencia, por el que en tanto se resuelve el conflicto debe aplicarse un ordenamiento concreto y no el otro. Esta es la modalidad de prevalencia que acoge el artículo 149.3 de la Constitución Española. La aplicación del principio de prevalencia presupone, como se ha dicho, un conflicto derivado de que dos normas igualmente válidas correspondientes a dos ordenamientos diferentes (estatal y autonómico) que vienen a regular un mismo supuesto de hecho, basándose en títulos competenciales distintos, determinando cada norma una solución diversa. La prevalencia de un ordenamiento implica la aplicación preferente de la norma de uno de los ordenamientos en conflicto (el Estatal), pero deja intacto el conflicto que debe ser solventado por el Tribunal competente (el Tribunal Constitucional normalmente).
- • Finalmente, cabe establecer el principio de desplazamiento que implica la primacía de un ordenamiento sobre otro que impone la aplicación preferente de uno de ellos y la inaplicación del otro. La primacía de uno de los ordenamientos es general y no sólo en caso de conflicto. Esta solución no impone la nulidad de la norma que se integra en el ordenamiento desplazado, que por tanto podrá ser aplicada en el caso de que la norma que motivó su desplazamiento fuera derogada. Conforme a este principio se ordenan las relaciones entre el ordenamiento de las Comunidades Europeas y los de los Estados miembros.
- • Sólo en un supuesto cabría hablar de una superioridad jerárquica de la ley estatal sobre la autonómica y es la contenida en el artículo 150.3 de la Constitución Española que faculta al Estado para dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas cuando así lo exija el interés general.
Continuando con la aplicación de este principio al concreto ámbito del Derecho Administrativo, cabe señalar que el novedoso Título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, introduce algunas mejoras en la regulación vigente sobre jerarquía. Así, al regular la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas en el art. 128 Ley 39/2015 establece que los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes. De hecho, el apartado tercero dispone que las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.
El apartado segundo del artículo 47 de la Ley 39/2015 establece las consecuencias de la vulneración de las normas jerárquicamente superiores - Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior- por parte de las disposiciones administrativas, que no es otra que la nulidad de pleno derecho de esas disposiciones.
Recuerde que...
- • Las fuentes del Derecho son la Ley, la costumbre (que rige en defecto de Ley aplicable) y los principios generales del Derecho (que se aplican en defecto de Ley o costumbre).
- • El principio de jerarquía normativa se complementa con el principio de temporalidad (la Ley posterior deroga a la anterior) y con el principio de especialidad (la Ley especial prevalece sobre la Ley general).
- • La Constitución es la principal fuente del ordenamiento jurídico. Sus normas jurídicas son de aplicación directa.