Junta de compensación

¿Cuál es la razón de ser de las Juntas de compensación?

La Administración Pública no es una sola sino muchas administraciones, y, en ocasiones, hasta bien diferentes entre sí. Cuando hablamos de Administraciones aludimos a un conjunto preciso de personas jurídicas (personas jurídico-públicas, si queremos ser más precisos) que se rigen por un Derecho especial, el Derecho Administrativo. Pero fuera de esas personas jurídico-públicas no siempre e inexorablemente estaremos ante su opuesto aparente, es decir, ante personas jurídico-privadas.

El Derecho Administrativo en ocasiones configura entidades de doble condición (como los Colegios profesionales, que en parte son sujetos de Derecho público y en parte agrupaciones de particulares para la defensa de sus intereses), en otras ocasiones permite la asignación o transferencia a determinados sujetos privados de competencias administrativas, como pasa con los concesionarios, otras más lo que hace es regular o vigilar desde fuera una determinada actividad, y acaso limitarla en parte; y en fin, en unos concretos casos permite que las personas se organicen y asuman el desarrollo de una concreta actividad de interés general. Estamos ante los supuestos de autoadministración uno de los cuales -probablemente el más paradigmático- es precisamente el que ahora abordamos: las Juntas de Compensación.

Las Juntas de Compensación nacen y desarrollan su actividad en el ámbito del urbanismo. Más específicamente lo hacen en la fase de ejecución de éste. Es el de las Juntas de Compensación un sistema organizativo a través del cual los propios interesados, en este caso los propietarios de los terrenos afectados por un determinado plan urbanístico, ejercen las funciones públicas necesarias para la satisfacción del interés general que, ahora, no es otro que la ejecución del planeamiento. Actúan por otra parte sólo en los casos en los que para la ejecución del planeamiento se elige el llamado "sistema de compensación".

En los tiempos actuales la entrada al estudio de las Juntas de Compensación demanda una llamada especial a la prudencia antes de arribar a conclusiones generales. Esa llamada a la prudencia se funda en la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, refundida por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que ha cambiado sustancialmente, en nuestra opinión, el estatuto jurídico de la propiedad urbanística. Y entre las transformaciones que esa ley realiza está precisamente el desgajamiento que produce entre propiedad del suelo y participación en el proceso edificatorio. A partir de ahora el propietario puede concurrir con los demás interesados, en régimen de publicidad y concurrencia, al proceso de urbanización y edificación, pero tal posibilidad ha dejado de ser algo inherente a su propiedad. Enfocadas las cosas desde esta perspectiva se verá que las Juntas de Compensación han perdido contenido -aunque aún no se sabe hasta dónde-. Y es que si hasta hoy no eran mucho más que agrupaciones de propietarios que asumían por sí la función pública de ejecución del planeamiento, cosa que hacían porque eran ellos mismos los que ostentaban un derecho (secuencial y condicionado) prioritario a ese desarrollo, la separación entre propiedad del suelo y los derechos de concurrencia al proceso urbanístico bien pudiera haber transformado a las Juntas de Compensación en sencillas asociaciones de interesados. Pero el panorama está en plena transformación, de manera que habrá que esperar hasta ver por dónde se empieza a despejar.

Ciertamente ha transcurrido ya un relativo lapso de tiempo desde la entrada en vigor de aquella ley y de su texto refundido, pero el parón evidente que han experimentado las iniciativas de transformación del suelo, fruto de la crisis económica (buena parte de la cual es precisamente crisis inmobiliaria) en los últimos tiempos, hace que aún no tengamos un conjunto suficiente de actividades de ejecución que nos permitan llegar a atisbar la dimensión definitiva de las Juntas de Compensación.

Otra cuestión que debe quedar clara es que en las líneas que siguen habremos de referirnos con cierta reiteración al viejo Reglamento estatal de Gestión Urbanística que fue aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto. Este Reglamento, sin embargo, sólo será aplicable supletoriamente a las Comunidades Autónomas que no hayan regulado esta materia (de la ejecución del planeamiento y de las Juntas de Compensación) en sus distintas leyes del suelo o en sus propios reglamentos ejecutivos en la materia. Es cierto, no obstante, que la práctica totalidad de las normas urbanísticas autonómicas mantienen el sistema de compensación como uno de los posibles para la ejecución del planeamiento.

¿En qué consisten los sistemas de ejecución?

Los sistemas de ejecución del planeamiento no son libres y de voluntario diseño. Vienen regulados o prefigurados de forma rígida por las distintas leyes autonómicas del Suelo. En este punto puede haber una amplia variedad, fundada en las opciones organizativas elegidas por dichas Comunidades Autónomas. Conviene precisar, sin embargo, que como consecuencia de una evolución histórica que no es ahora el caso destacar y por razones de aceptación, cuando no imitación, de los modelos anteriores, con suma frecuencia nos encontramos ante tres sistemas de ejecución paradigmáticos: el de cooperación, el de expropiación y el de compensación.

En el sistema de compensación los propietarios aportan los terrenos de cesión obligatoria, realizan a su costa la urbanización y se constituyen en Junta de Compensación a los efectos de la ejecución del planeamiento salvo que todos los terrenos pertenezcan a un solo propietario. Se trata, en suma, de un sistema privado de ejecución del planeamiento (el más privado posible) por los propios titulares del terrenos, aunque sin perjuicio, una vez más, de la naturaleza pública de la potestad de ejecución y también sin que esa privacidad de la intervención principal obste a la presencia de potestades de vigilancia, control y tutela de todo el proceso por la Administración actuante.

¿Qué es la Junta de Compensación?

La Junta de Compensación tiene a todos efectos personalidad jurídica, naturaleza administrativa y la capacidad necesaria para el cumplimiento de sus fines. Así lo indican también las normas autonómicas que mantienen esta figura de las Juntas de Compensación, como ocurre, por ejemplo, con el Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón. Según ésta (artículo 156) la Junta de Compensación "Tendrá personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines".

En este momento, en el que nos referimos a la capacidad jurídica de la Junta de Compensación, debe aclararse que, a diferencia de lo que inicialmente podría pensarse, como es que su personalidad jurídica nacería desde el momento en que fuera otorgada la escritura pública de su constitución, lo cierto es que el Reglamento de Gestión Urbanística, como también hacen buena parte de las legislaciones de las Comunidades Autónomas, anudan el nacimiento de esta misma personalidad a otro momento: a la inscripción de dicha constitución en el Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras.

Aquella inicial y afirmada naturaleza administrativa de la Junta de Compensación no impide que, en una lectura más reposada, se perciba su doble dimensión y su sujeción, asimismo doble, al Derecho Administrativo y al Derecho Privado.

Algunos de sus actos tienen, pues, sustancia pública y son revisables en vía administrativa y posteriormente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, mientras que otros de tales actos tienen naturaleza estrictamente privada y las pretensiones dirigidas contra ellos deberán ser solventadas ante la Jurisdicción Civil.

Sin embargo, no todos los propietarios de terrenos tienen que comparecer de la misma manera y en el momento inicial de constitución de la Junta, sino que pueden irse incorporando en distintas fases y, en especial, aprovechando las sucesivas informaciones públicas y los traslados para alegaciones que se les irán dando a partir de la aprobación inicial, por el Ayuntamiento, de la propia existencia de la Junta de Compensación y de los proyectos de estatutos y bases de actuación que al efecto deben ser presentados. Por otra parte esa incorporación se producirá de modo diferente, según sea el mismo planeamiento el que opte por su propia ejecución a través del sistema de compensación o no ocurra de esa manera.

Pero en la Junta de Compensación no sólo hay propietarios de terrenos ni todos concurren de la misma manera. Desagregando las distintas posibilidades en lo referente a sus miembros encontramos:

• - Unos primeros propietarios con la condición de iniciales o fundadores.
• - Otro segundo grupo de propietarios que se irían incorporando en las fases anteriormente dichas de información pública o de alegaciones.
• - Un tercer grupo de propietarios de ciertos terrenos que, no estando situados dentro de los confines del polígono o unidad de actuación de que se trate, deban hacer, sin embargo, efectivos sus derechos en la precisa unidad de actuación.
• - Las Administraciones Públicas que sean titulares de bienes de dominio público o patrimoniales, situados en aquella misma unidad de actuación.
• - El mismo Ayuntamiento actuante, a través de un representante, y
• - En último lugar, las empresas urbanizadoras que, en su caso, se incorporen con el fin de participar en la actividad de gestión del planeamiento.

No establece el Reglamento de Gestión Urbanística cuáles deben ser los órganos de la Junta de Compensación. Lo mismo suele suceder con las distintas leyes de las Comunidades Autónomas. Rige aquí, por tanto, una importante libertad y estamos en uno de los contornos más propios del principio de autoorganización. Una vez dicho esto debe añadirse sin demora que en la práctica los órganos de las diferentes Juntas suelen coincidir, incluso en sus nombres.

Y eso sucede porque la lógica organizativa conduce a que exista un órgano soberano y de naturaleza asamblearia que agrupe a todos los propietarios (la Asamblea General); que haya otro de naturaleza más ejecutiva y por tanto de mayor flexibilidad y facilidad de reunión y que pueda adoptar con mayor rapidez decisiones (Consejo ejecutivo o rector); será necesario contar luego con una persona física que represente y personalice a la Junta, así como que convoque sus reuniones, las dirija, modere los debates (un Presidente); y hará falta, en fin, otra persona que documente tales reuniones, levante acta y en definitiva asuma la responsabilidad burocrática (el Secretario).

Los órganos de la Junta de Compensación suelen ser los siguientes:

• - La Asamblea General de propietarios.
• - El Consejo Rector.
• - El Presidente.
• - El Vicepresidente (cuando se decida que exista pues es un órgano prescindible).
• - El Secretario.

¿Cuáles son los Estatutos y bases de actuación de las Juntas de Compensación?

Dos documentos aparecen como absolutamente fundamentales cuando se habla del sistema de compensación. Tales documentos son los Estatutos y las Bases de Actuación de la Junta de Compensación.

Los Estatutos son la norma fundamental de organización y funcionamiento de la Junta de Compensación. Están, sin embargo, por supuesto, subordinados a la ley y al planeamiento aplicable. Gozan de valor vinculante una vez producida su aprobación por el Ayuntamiento y una vez inscrita la constitución de la Junta en el Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras.

Las Bases de Actuación tienen por objeto la regulación de su actividad. Sus finalidades más genéricas son:

• - Ordenar los procedimientos de distribución equitativa, entre los miembros de la Junta, de los beneficios y cargas derivados del planeamiento.
• - Fijar para ello los criterios de valoración de las fincas aportadas y de las parcelas finalmente resultantes.
• - Señalar los criterios aplicables a la final adjudicación de las parcelas.
• - Fijar el procedimiento de determinación de las cuotas de urbanización que tengan que satisfacer los propietarios incorporados a la Junta para hacer frente a los gastos de la urbanización.
• - Señalar las reglas para la distribución de beneficios y pérdidas de la Junta y los de su final liquidación.